基于“一網通辦”政務服務的統一入口設計及思考

貝聿運 張曉東

（上海市大數據中心 上海市 200000）

近年來，隨著國家“互聯網+政務服務”建設的新要求，各省市聚焦企業和群眾反映突出的辦事難、辦事慢，多頭跑、來回跑等問題，積極推進網上政務服務平臺建設，開展網上辦事。[1]上海以網上政務大廳建設為基礎，著力解決企業和群眾辦事的難點堵點，加快建設“一網通辦”統一受理平臺，推動政務服務實現“一網受理、只跑一次、一次辦成”和“協同服務、一網通辦、全市通辦”，完成上海政務服務效能革命性躍升，打造高效服務型政府和智慧政府。

1 必要性分析

2017年，上海市完成網上政務大廳建設，建成全市統一的網上政務服務“單一窗口”，實現了“一口辦理、一碼查詢、一站反饋、親民提醒、公眾監督”的一站式服務體驗。根據上海《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》，2018年要整合現有各部門碎片化、條線化的政務服務事項前端受理功能，建設縱橫全覆蓋、事項全口徑、內容全方位、服務全渠道的上海政務“一網通辦”總門戶，打造網上政務服務統一入口和出口。

然而，網上政務大廳提供的網上申報和受理服務，主要依托于各區、各部門網上申報及受理系統，通過統一審批編碼貫穿政務服務事項辦理全過程。該模式有利于快速打通條塊系統，形成前臺網上政務服務“統一入口”和后臺業務數據“統一匯聚”。但由于網上政務大廳與部門系統之間是“松耦合”模式，制約了政務服務事項網上辦理的持續深化和一體化服務體驗，主要體現在三個方面：一是“統一入口”服務體驗有待提高。“統一入口”與各單位業務系統耦合度較松，申報受理的具體服務功能還需各單位業務系統實現，較難為公眾提供一體化的辦事服務體驗；二是事項辦理標準規范不一，質量深度參差不齊。由于各區、各部門分散建設政務服務申報受理系統，不但不同部門不同事項辦理質量高低不同，甚至同一事項在縱向不同層級、橫向不同區域間申報受理的服務深度也存在較大差異；三是前臺辦理與后臺系統脫節，影響工作效率。由于部分區級實體窗口綜合受理平臺各自建設，未與市級系統形成統一對接，導致窗口工作人員需在本區綜合受理平臺和各條線業務系統進行兩次輸入，增加了工作負荷。

2 總體設計思路

依托電子政務云平臺，采用三級統建模式構建上海市“一網通辦”統一受理平臺。統一受理平臺依托政務服務一體化管理平臺、政務服務數據共享交換平臺、大數據中心等基礎支撐設施進行建設，融入網上政務大廳門戶，通過互聯網向申請對象提供PC 端、移動端超級應用、自助終端等多渠道的在線辦理服務，同時通過政務外網為市區各級工作人員提供預審和受理服務。如圖1 所示。

2.1 建設模式

統一受理平臺采用全市統建模式，各區、各部門根據統一標準要求，做好配套接入。

2.1.1 市級統建整合多個服務渠道，采用市、區、街鎮三級統建統一受理平臺，為各部門、各區提供統一受理服務。

2.1.2 部門配套按照全市統一接入標準，與全市統一受理平臺無縫結合，實現“受辦分離”。

圖1：“一網通辦”統一受理平臺整體功能框架示意圖

2.1.3 區級配套

區級行政服務中心大廳現場服務系統、社區事務受理中心綜合受理系統與平臺進行對接整合，依托全市統一受理平臺，打通線上線下渠道、形成聯動模式。

2.2 功能設計

統一受理平臺具體包括五大系統：業務運行系統、配置定制系統、運行管控系統、智能支撐系統、接口服務系統。

2.2.1 業務運行系統

直接提供對外的申報受理相關的業務功能，主要包括：智能引導、網上申報、在線預審、網上受理、窗口受理、標準辦理模塊、結果反饋、在線支付、物流遞送、辦事評價、掌上服務、自助服務等。

2.2.2 配置定制系統

提供配置功能，通過界面配置定義實現簡單事項的對外提供統一受理，主要包括：導引知識配置、受理要素配置、業務單據配置、流程規則配置、數據管道配置和界面終端適配等。

2.2.3 運行管控系統

提供運行管理功能，對納入統一受理所有事項的運行狀態和版本更新、數據歸集和共享應用情況等進行集中管控，主要包括：事項接入管理、受理發布管理、實時運行監控、在線培訓支持、業務數據管理和運行數據分析等。

2.2.4 智能支撐系統

使用政務云PAAS 提供的人工智能相關支撐服務，將底層AI廠商提供的技術接口封裝成可以被直接事項受理調用的業務接口，主要包括：實人實證核驗、影像材料預檢、自然語言交互、單據文字識別、辦事用戶畫像、業務知識圖譜等。

2.2.5 接口服務系統

提供外部統一接口服務，包括數據服務接口和定制開發接口兩大類以及相應的安全控制和運行管控，供各接入單位進行數據落地、服務對接和二次開發。

3 政務服務接入模式

圖2：智能數據交換平臺總體邏輯架構

圖3：數據交換信息流圖

根據《上海政務服務“一網通辦”統一受理平臺對接技術規范》[3]，各區、各部門政務服務事項接入“一網通辦”統一受理平臺主要分為三種模式。

3.1 標準化受辦理一體應用模式

針對沒有后臺業務系統和申報受理系統，且實際業務量較小的政務服務事項，統一受理平臺提供標準化業務辦理模塊，統一提供前臺申報受理、后臺業務辦理服務。

3.2 統一配置開發模式

針對有成熟后臺業務辦理系統，沒有申報受理系統（或有申報受理系統但要需業務升級）的情況，基于統一受理平臺提供的基礎技術服務通過參數配置和界面二次開發的方式，直接實現用戶認證、界面定制、數據聯動、數據落地，通過系統對接實現后臺業務系統聯動。根據接入單位業務信息系統的復雜程度，細化以下三種對接方式。

3.2.1 統一平臺，自行配置

由各接入單位依托統一受理平臺自行配置，包括網上申報頁面的表單數據項、頁面排版、子頁面、業務邏輯、對接權限和數據共享需求等各方面配置工作，市大數據中心通過數據接口實現統一受理平臺與各接入單位后臺業務辦理系統的互聯互通。

3.2.2 統一平臺，統一定制

由各接入單位按照辦理情形梳理業務需求，包括網上申報過程中需采集的業務要素信息和所需提交的材料清單，并明確相關業務流程，形成接口文檔統一提交至市大數據中心，由市大數據中心通過統一受理平臺完成相關配置后實現接入。市大數據中心統一定制開發線上、線下申報和受理功能，通過數據接口對接方式與各接入單位后臺業務辦理系統進行數據聯動。

3.2.3 統一平臺，接口改造

開放相關數據接口以接收統一受理平臺的“一表式”填報數據以及申請材料信息，并對接市數據共享交換平臺和電子證照庫實現的相關數據共享信息和電子證照統一調用，支撐“雙減半”和業務流程再造等工作任務落地。

3.3 系統改造遷入模式

針對已有成熟申報受理系統、受理操作復雜的情況，可以基于統一標準化運行環境，業務部門將現有業務系統中申報受理部分整體遷移至統一受理平臺。按照統一規范、統一標準進行用戶認證、界面改造、數據聯動、數據落地。

此外，對于使用國家部委系統尚無法對接的事項，探索依托全國一體化政務服務平臺數據共享交換能力，實現與國家部委系統的數據對接。

4 關鍵技術

經過調研，統一配置開發模式和系統改造遷入模式，在依申請事項總量中占比較大。因此，統一受理平臺與部門業務系統數據交換的穩定性，對“一網通辦”工作中尤為重要。

本項目中采用了智能數據交換模式，在傳統的Web Service 接口模式上予以突破，基于DaaS（數據即服務）技術，無須侵入原系統，只需訪問業務系統的表現層，即可重建出業務系統的數據接口。通過此技術，能夠快速生成需要與”一網通辦”政務受理系統對接的信息系統的數據接口,從而在無需協調源系統開發商。[4]在不改變原部門業務系統工作人員辦件習慣的的前提下，通過對接口服務的調用，實現受理數據的分發和審批環節數據的獲取等，以完成跨部門跨系統的數據對接。

智能數據交換，主要由API 生成平臺，API 運行平臺和API 管理平臺三部分組成。總體邏輯架構如圖2 所示：

4.1 數據接口（API）生成平臺

生成平臺包含云倉庫，云編譯，云部署等主要功能，能夠為每個項目組分配用戶空間，各個用戶空間之間互不影響，存儲倉庫，編譯環境等都在用戶空間中完成，編譯后API 可以自動通過生成平臺部署發布在云端測試環境，并完成云端測試、封裝、打包。

4.2 數據接口（API）運行平臺

運行平臺為生成平臺建模生成的API 資源包提供運行環境，同時提供配套服務，如安全機制，緩存機制，訪問控制等。

4.3 數據接口（API）管理平臺

管理平臺負責API 運行時監管服務，提供API 運行生命周期管理功能，并可以對API 運行的健康狀態進行監控，以便可以及時采用應對措施避免或者減少異常情況帶來的損失。管理平臺能夠對用戶訪問進行控制，阻止惡意用戶或者未授權用戶訪問。用戶行為的審計和分析統計的工作也由管理平臺來完成。

數據接口可以通過數據接口管理平臺自動部署上線，并進行運行周期管理，對用戶進行授權管理，訪問控制，監控運行及訪問狀態，審計數據接口訪問情況，并可以將監控和審計狀況生成數據報表等。整個數據流向如圖3 所示。

5 平臺運行情況

作為全國率先推進“一網通辦”的區域，2018年10月上海“一網通辦”總門戶正式上線運行，38 個市級部門、16 個區、220 個街鎮的網上辦事服務接入“一網通辦”總門戶，1008 項事項實現網上辦理，90%以上的審批及服務事項實現只跑一次、一次辦成。目前，上海“一網通辦”已上線運行一年多，秉承以用戶為核心的理念，努力實現辦事的統一出入口、線上線下充分融合、只跑一次一次辦成的目標。

5.1 接入事項不斷豐富

為努力實現政務服務事項“進一網、能通辦”，持續提升“一網通辦”總門戶服務能力，拓展“能辦”范圍。2019年底，“一網通辦”平臺接入市級部門拓展至53 個、接入事項拓展至2261 項，實現行政審批事項全覆蓋，并不斷豐富公共服務和其它行政權力事項，服務涵蓋“訴訟服務”“檢察為民”、公用事業（水電氣）等領域。用戶覆蓋度持續提高，截至2020年3月累計個人實名注冊用戶數突破2000 萬，法人用戶數超200 萬。

5.2 服務能力不斷提升

在線服務能力持續提升，在接入“一網通辦”平臺的政務服務事項中，具備全程網辦（零跑動）能力的事項達1661 個，占比為73.47%，與2018年相比增加45.47%；最多跑一次事項（含零跑動）占比92.89%，與2018年相比增加2.89%。2019年實際平均網辦率①從2018年的11%提升到27.6%，到2019年底達到35.9%；平均全程網辦率（零跑動）從1.3%上升到10.7%，2019年底達到20.4%；最多跑一次辦件比率提升至63.54%。

5.3 服務渠道不斷拓展

為提升“一網通辦”辦事服務體驗，依照“一平臺、多終端、多渠道”的發展思路，持續夯實后端平臺基礎支撐能力，優化前端門戶辦事服務體驗，打造移動端“隨申辦”超級應用。基于“一網通辦”統一受理平臺，實現政務服務移動服務“統一入口”。聚焦公安、人社、民政、衛生、醫保、司法等重點領域，“隨申辦”APP接入服務830 個，微信小程序接入服務500 個，支付寶小程序接入服務701 個。為加快“一網通辦”賦能線下服務能級，推進線上線下集成融合，“一網通辦”智能自助終端于2020年1月在臨汾路街道社區事務受理服務中心試運行，整合公安、醫保、人社、民政等部門服務能力，接入服務280 余項。

6 建設經驗與思考

經過一年多的建設和運營，上海“一網通辦”統一受理平臺取得了一定的成效。一是大力破解政務服務多頭受理問題，推動從“找部門”到“找政府”的轉變。“一網通辦”平臺的服務能力是實現“進一網、能通辦”的基礎，通過不斷優化平臺功能，持續拓展政務服務接入范圍，實現政務服務“能辦”。二是大力實施業務流程革命性再造，推動從 “以部門為中心”到“以用戶為中心”的轉變。業務流程再造是實現“進一網、能通辦”的核心。基于“一網通辦”統一受理平臺政務服務“統一入口”，圍繞高效辦成一件事的目標，全力推進業務流程再造，實現一批事項“雙減半”和“雙100”，努力實現政務服務“好辦”。三是大力提升政務服務精準化水平，推動從“人找服務”到“服務找人”的轉變。提升企業群眾辦事獲得感和滿意度是“一網通辦”的根本目標。建設市民主頁和企業專屬網頁，依托用戶畫像，為市民和企業提供個性化、精準化、主動化、智能化政務服務，推動實現政務服務“愿辦”。

下一步，我們將持續推進“一網通辦”改革向縱深發展，探索以人工智能作為提高政府現代治理能力和服務水平的驅動力量和重要抓手，充分利用人工智能廣泛賦能，優化再造服務流程，方便群眾辦事，賦能基層工作人員，探索形成科學合理、動態調整的績效評估機制，推動本市“一網通辦”進入AI+政務服務新模式，使政務服務從“能辦”向“好辦、愿辦”轉變、強化“通辦”，探索“智辦”，持續提升群眾、企業的體驗度和獲得感。