堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：理論與實踐誤區(qū)辨析

馬麗

〔摘要〕 堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要在遵循現(xiàn)代政黨政治規(guī)律和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，更為科學(xué)有效地實現(xiàn)黨對各領(lǐng)域各方面工作的組織和引領(lǐng)。“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”所要求的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式不同于“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”在特定歷史階段呈現(xiàn)的權(quán)力高度集中形態(tài)，對“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”的概念理解，也應(yīng)避免以階段性實踐代替概念本身的傾向。建立健全堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系及工作機制的實踐，既不意味著黨的機構(gòu)直接取代政權(quán)機構(gòu)行使國家權(quán)力，也不意味著黨背離民主集中制原則單向度發(fā)號施令，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要進一步完善縱橫兩個維度差異化的領(lǐng)導(dǎo)體制，并堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的組織運轉(zhuǎn)方式。

〔關(guān)鍵詞〕 中國共產(chǎn)黨;黨的領(lǐng)導(dǎo);一元化領(lǐng)導(dǎo);黨的執(zhí)政;黨政關(guān)系

〔中圖分類號〕D25 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2020）01-0069-08

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。這是黨的十九大報告對中國革命、建設(shè)和改革進程進行總結(jié)所得出的重大結(jié)論。從這一結(jié)論出發(fā)，黨的十九大報告在新時代黨的建設(shè)總要求中明確提出，要“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。黨的十九屆四中全會進一步提出要“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”。如何理解并在實踐中準確踐行“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，成為一段時期以來的關(guān)注焦點。應(yīng)當(dāng)看到，對黨中央的這一要求廣大黨員干部迅速達成了共識，并積極地予以貫徹落實。然而，也存在部分黨員干部對“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”在理論上理解不到位、在實踐執(zhí)行上存在偏差的情況。本研究主要就新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要避免的理論和實踐誤區(qū)進行梳理和辨析。

一、概念內(nèi)涵上：將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”與“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”相混淆

在領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭的過程中，工人階級政黨往往采用權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制。中國共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制即產(chǎn)生于抗日戰(zhàn)爭時期。1942年9月1日，中共中央政治局通過的《中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（即“九一決定”）指出，在抗日根據(jù)地的一些地區(qū)，黨政軍民關(guān)系還存在步伐不齊、各自為政等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，妨害了根據(jù)地的建設(shè)，妨害了黨進一步的布爾什維克化。因此，要求每個根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化，各級黨委不應(yīng)當(dāng)僅僅是領(lǐng)導(dǎo)地方工作的黨委，而應(yīng)當(dāng)是該地區(qū)的黨政軍民的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會（中央局、分局、區(qū)黨委、地委）”，“確定中央代表機關(guān)（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)。”①“九一決定”還規(guī)定，中央代表機關(guān)及區(qū)黨委地委的決議、決定或指示，下級黨委及同級政府的黨團，軍隊的軍政委員會、政治部和民眾團體的黨團及黨員，均須無條件執(zhí)行。這是早期黨內(nèi)文件對黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)所做的明文闡釋。可以看到，在“九一決定”的規(guī)定中，黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化，一方面表現(xiàn)在同級黨政民各組織的相互關(guān)系上，另一方面則表現(xiàn)在上下級關(guān)系上。

根據(jù)“九一決定”，中國在抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期形成了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。在過去，各地的黨政軍民委員會被取消，取而代之的是統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會，黨委成為各根據(jù)地的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，黨委書記負責(zé)掌握全面工作。這一領(lǐng)導(dǎo)體制對堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨政軍民各個方面的步調(diào)以及最終奪取戰(zhàn)爭勝利起到了至關(guān)重要的作用。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨建構(gòu)新的國家治理體制的現(xiàn)實任務(wù)。基于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固新生的人民民主政權(quán)、促進社會主義建設(shè)的迫切需要，以及蘇聯(lián)模式的影響，戰(zhàn)爭年代的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)思路被保留并延續(xù)下來，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展在實踐中呈現(xiàn)出動態(tài)變化的體制模式特征。

1953年3月10日，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，對這一時期的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制進行了詳細描述。文件提出，為了使政府工作避免脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險，要加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央的請示報告制度。文件區(qū)分了請示和報告這兩種機制的不同性質(zhì)，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準以后，始得執(zhí)行”，“政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)”。②如果說“九一決定”只是原則性地規(guī)定了各級黨委“討論與檢查黨政軍民各方面的工作”③的職責(zé)，那么1953年的這一文件則更加具體地強化了“九一決定”中黨政軍民各組織相互關(guān)系中的黨對政的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不但政府各部門中的黨組要加強并直接接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，而且中央人民政府各部門在政策制定和執(zhí)行的全過程都需要通過請示報告制度直接接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。可以說，1953年中共中央下發(fā)的這一文件對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制帶來了深刻影響，黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅是在中央層級得到強化，各大行政區(qū)、省（市）兩級也遵循文件精神，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況自行制定了相應(yīng)的具體方案。通過文件的施行，在各級黨組織對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)方面，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)同志對不同領(lǐng)域政府工作分工管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)由此有了更為制度化的程序，黨組織討論決定政府工作中的重大決策事項以及定期聽取政府工作的執(zhí)行情況報告，從政策制定和政策執(zhí)行兩個重要方面掌握了對政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在中華人民共和國成立初期以頂層設(shè)計的形式確立起來。在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的后續(xù)發(fā)展中，各級黨委分口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的體制也逐步建立。

20世紀五十年代末期，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制在實踐中呈現(xiàn)新的權(quán)力高度集中的特征。1958年6月10日，中共中央下發(fā)《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，提出“只有一個‘政治設(shè)計院，沒有兩個‘政治設(shè)計院。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構(gòu)及其黨組。”“大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。”④這一通知在1953年所建立的加強政府部門向黨委請示報告制度的基礎(chǔ)上，明確重提了“一元化”概念，并出現(xiàn)了“黨政不分”的提法。從《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》文件本身看，其所強調(diào)的大政方針和具體部署的決定權(quán)在黨不在政、政府提建議黨組織做決策，這與1953年建立的政府部門向黨組織請示報告制度并無邏輯上的本質(zhì)區(qū)別;所不同的是，1958年各領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，黨組織在對政府工作設(shè)立分管領(lǐng)導(dǎo)并建立分口管理體制的基礎(chǔ)上，進一步通過領(lǐng)導(dǎo)小組這一建制落實和深化了黨對政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。在實踐中，許多地方黨委在之前已經(jīng)設(shè)立分管政府工作部門的基礎(chǔ)上，增設(shè)了分管各口業(yè)務(wù)的書記或常委，一些地區(qū)的黨委還進一步增加了管理政府事務(wù)的工作部門。隨著政治斗爭形勢的發(fā)展，權(quán)力高度集中于中央、集中于黨的第一書記成為黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的具體表現(xiàn)形式，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)自此演變?yōu)辄h的書記直接行使國家權(quán)力。

當(dāng)前，部分黨員干部在理解“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”時，出現(xiàn)了與對“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”的理解相混淆的情況，認為談到“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，就意味著權(quán)力過度集中，意味著家長制，意味著在改革開放、市場經(jīng)濟和依法治國等方面走回頭路。究其原因，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，對“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的概念內(nèi)涵理解存在偏差。黨的十九大提出“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，強調(diào)的是中國共產(chǎn)黨在全面從嚴治黨以及黨和國家事業(yè)各領(lǐng)域各方面工作中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的運行以及領(lǐng)導(dǎo)體制的建立都需要在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的約束范圍內(nèi)。一方面，中國共產(chǎn)黨需要適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進領(lǐng)導(dǎo)方式，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力;另一方面，中國共產(chǎn)黨必須“在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”⑤，這是《中國共產(chǎn)黨章程》的明確要求，這與中國共產(chǎn)黨在特定歷史階段權(quán)力過分集中、黨的活動甚至超出國家法律范圍的領(lǐng)導(dǎo)方式有著截然不同的顯著差別。因此，強調(diào)“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，絕不是要回到改革開放前極“左”的領(lǐng)導(dǎo)觀念和領(lǐng)導(dǎo)體制⑥，而是要在積極遵循現(xiàn)代政黨政治規(guī)律和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，更為科學(xué)有效地實現(xiàn)黨對各領(lǐng)域各方面工作的組織和引領(lǐng)，確保黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力，推動中國特色社會主義長足發(fā)展。

第二，對“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”的概念內(nèi)涵理解存在偏差。一個不爭的事實是，長期以來，無論是理論研究，還是具體實踐，人們往往脫離“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”這一概念本身，用黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)在某些特定歷史階段的實踐取代了對概念本身的理解。對黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的研究經(jīng)常出現(xiàn)如下表述：黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，是在革命戰(zhàn)爭年代形成的，是在頻繁的政治運動中強化的，是與高度集中的指令性計劃經(jīng)濟模式相適應(yīng)的，這種體制不符合和平建設(shè)時期社會主義民主政治和社會生產(chǎn)力發(fā)展的要求。從這些表述中可以看到，在今天的語境中，談及黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，常常會將其與中國共產(chǎn)黨發(fā)展歷史上的特殊形勢和環(huán)境聯(lián)系在一起。然而，如果從概念本身出發(fā)，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)的是中國共產(chǎn)黨作為黨和國家事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)主體，并不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式一定是過度集權(quán)的，也不意味著黨要取代甚至消滅其他主體直接行使國家權(quán)力。鄧小平曾深刻批判黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)在實施過程中的弊端，但并沒有對黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)本身進行否定，他指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”⑦從以上論述可以看到，鄧小平認為權(quán)力過分集中和個人領(lǐng)導(dǎo)是在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)口號下的“不適當(dāng)”做法。如果用黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式等方面具體實踐中所出現(xiàn)的問題來取代對一元化領(lǐng)導(dǎo)實質(zhì)的理解，無疑是一種理論上的誤解。在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制步入實踐誤區(qū)后，中國共產(chǎn)黨強調(diào)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，并不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，也不是在領(lǐng)導(dǎo)主體上否認黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。回顧歷史，可以說，正是由于對黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)認識不到位和不透徹，這才在實踐中產(chǎn)生了權(quán)力過度集中、以黨代政等問題。⑧

二、領(lǐng)導(dǎo)方式上：將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”等同于黨包辦一切、黨政不分

黨的領(lǐng)導(dǎo)通過什么方式和途徑實現(xiàn)？“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”所要求的領(lǐng)導(dǎo)方式是什么？“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，這是一個不能回避的基本問題。

從中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程看，在特定歷史時期加強黨的領(lǐng)導(dǎo)曾變成了權(quán)力配置高度集中、黨干預(yù)一切、以黨代政。因此，在“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”提出以后，部分同志在如何實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)方面出現(xiàn)了理論認知上的偏差，認為加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是否也意味著要回到黨干預(yù)一切、以黨代政的模式上去。尤其是，在深化黨和國家機構(gòu)改革過程中，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)的實踐更是讓部分干部認為加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具有以黨代政的傾向。

事實上，馬克思主義政黨在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和黨政關(guān)系上有著清晰的認識。列寧在就俄共第十一次代表大會政治報告提綱給中央全會的信中提出：“必須十分明確地劃分黨（及其中央）和蘇維埃政權(quán)的職責(zé)，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關(guān)的責(zé)任心和獨立負責(zé)精神，黨的任務(wù)則是對所有國家機關(guān)的工作進行總的領(lǐng)導(dǎo)，不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預(yù)。”⑨對權(quán)力集中、黨干預(yù)一切的領(lǐng)導(dǎo)方式，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)一直存有批判的聲音。1941年4月15日，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)“不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切。”⑩即便是在黨的領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)權(quán)力過度集中特征的特定時期，黨內(nèi)都不乏對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的反思。1957年10月，周恩來談及黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，指出“黨一定要管軍隊。當(dāng)然是管大事，不是管小事。毛澤東同志說，大權(quán)獨攬，小權(quán)分散。如果什么事情都要中央政治局去管，那就要變成包辦代替，就會形成小權(quán)多攬，大權(quán)不攬，把大的事情丟掉了。”B111962年3月，周恩來指出，黨如果什么事都要管，會反而把大事都丟掉了，“小權(quán)過多，大權(quán)旁落，黨委勢必成為官僚主義、事務(wù)主義的機構(gòu)。”B12

黨的領(lǐng)導(dǎo)不是對具體業(yè)務(wù)事無巨細地管理，也不應(yīng)當(dāng)是一切包辦、取代其他機構(gòu)的職能。正是基于上述認識，中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭時期探索了“三三制”政權(quán)建設(shè);在1956年黨的八大規(guī)定了民主集中制組織原則，提出實行集體領(lǐng)導(dǎo)，反對個人崇拜、個人專斷，強調(diào)“必須在黨的各級組織中無例外地貫徹執(zhí)行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則和擴大黨內(nèi)民主”B13;在1987年黨的十三大明確提出黨政分開以更好實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，從權(quán)力配置的橫向維度探索黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改進。回到1942年黨對一元化領(lǐng)導(dǎo)做明文闡釋的“九一決定”，我們也能清晰洞察中國共產(chǎn)黨在一元化體制下對黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式的探索：在黨和國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系上，“九一決定”指出“政權(quán)系統(tǒng)（參議會及政府）是權(quán)力機關(guān)”，“黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分的現(xiàn)象與政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正”，“黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦”;在黨和民眾團體的關(guān)系上，“九一決定”指出“黨、政府、軍隊不應(yīng)直接干涉民眾團體內(nèi)部的生活。黨對民眾團體的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過自己的黨員及黨團”，“黨民不分、包辦、清一色的現(xiàn)象，必須糾正”。B14

黨的十九大以來，要準確理解“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”所要求的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)從黨的報告、黨內(nèi)法規(guī)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體實踐中找尋答案。黨的十九大報告對黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國的關(guān)系進行了權(quán)威論述，指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式”，“在我國政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的”。B15《中國共產(chǎn)黨章程》要求，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。”B16可以看到，黨要實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)以及對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，但這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)方式并非上下級之間、支配與被支配的關(guān)系，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并不等同于黨直接行使國家政權(quán)、取代國家政權(quán)體系進行管理，并不意味著黨成為凌駕國家政權(quán)機關(guān)之上、事無巨細發(fā)號施令的組織，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要黨在依法治國的框架下，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的原則，運用法律做出的制度安排，實施對國家政權(quán)體系強的有力引領(lǐng)。

2018年2月，黨的十九屆三中全會開啟了深化黨和國家機構(gòu)改革的序幕，本次改革的首要任務(wù)即是“完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力”。十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》對建立健全黨對重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制、優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等方面進行了頂層設(shè)計。在具體的機構(gòu)調(diào)整中，黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位得到加強，黨的職能部門歸口協(xié)調(diào)職能得到加強，一些黨政機構(gòu)進行了統(tǒng)籌設(shè)置。尤其是部分黨政機構(gòu)的統(tǒng)籌設(shè)置使黨政關(guān)系迅速成為社會和理論界的關(guān)注焦點。在中國共產(chǎn)黨對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的探索歷程中，一直貫穿著對黨政關(guān)系以及對黨和政府如何劃分職權(quán)范圍的高度關(guān)注，這其間既有科學(xué)合理的改進和糾偏，也曾出現(xiàn)過一些片面的做法。20世紀80年代，在中國共產(chǎn)黨對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的認識基礎(chǔ)上，1987年黨的十三大全面規(guī)定了黨政分開的原則和措施，提出“黨政不分使黨處于行政工作第一線，容易成為矛盾的一個方面甚至處在矛盾的焦點上，黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局”。按照這種黨政關(guān)系邏輯，在推進黨政分開的實踐過程中，出現(xiàn)了機構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作交叉、政出多門等問題，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用在一些領(lǐng)域一些方面并未得到充分發(fā)揮。按王岐山同志的表述，就是“沒有前提地搞黨政分開，結(jié)果弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，削弱了黨的建設(shè)。”B17此次深化黨和國家機構(gòu)改革中統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)的舉措，要解決的首要問題就是建立健全堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系、工作機制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家機關(guān)全面正確履行職責(zé)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié);其次是解決黨政之間的“疊床架屋問題”B18，以更為整合和優(yōu)化的資源增強工作合力。從具體的機構(gòu)設(shè)置看，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)并不意味著黨的機構(gòu)直接取代政權(quán)機構(gòu)來行使國家權(quán)力。例如，國家監(jiān)察委員會同中央紀律檢查委員會合署辦公，二者雖實行一套工作機構(gòu)，但仍是兩個不同的機關(guān)，掛兩塊牌子，合署辦公不等于合并;國家公務(wù)員局并入中央組織部，是為了建立健全統(tǒng)一且規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，由中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，更好貫徹黨管干部這一干部工作的根本原則，中央組織部對外仍然保留國家公務(wù)員局的牌子。在此次深化黨和國家機構(gòu)改革的過程中，還在黨和國家工作的重要領(lǐng)域成立了決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其辦公室并未設(shè)置在黨中央的部門機構(gòu)，而是設(shè)置在國務(wù)院的組成部門。例如，組建中央全面依法治國委員會，其辦公室設(shè)在司法部;組建中央審計委員會，其辦公室設(shè)在審計署;組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其秘書組設(shè)在教育部。因此，不能將深化黨和國家機構(gòu)改革的實踐作以黨代政的簡單化理解。

科學(xué)認識“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”語境中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和黨政關(guān)系，關(guān)鍵在于科學(xué)區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政。領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政是兩個具有不同內(nèi)涵外延的概念，不能把二者相等同。在黨和國家事業(yè)的發(fā)展過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)需要通過國家政權(quán)運作來展開，黨的執(zhí)政地位要通過對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)，黨的執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)得以實現(xiàn)的具體方式。如果一個政黨不通過國家政權(quán)機關(guān)來展開執(zhí)政過程，而以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替黨的執(zhí)政，直接通過黨的組織和制度來實現(xiàn)對國家的控制，那么黨就會凌駕于國家之上，這種黨的領(lǐng)導(dǎo)方式就會出現(xiàn)權(quán)力高度集中的弊端，最終會對黨和國家事業(yè)造成危害。“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”強調(diào)中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一地對黨和國家事業(yè)進行引領(lǐng)，同時也要保證其他機構(gòu)各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動，強調(diào)“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”并不意味著只講黨的領(lǐng)導(dǎo)而不講黨的執(zhí)政，深刻理解這一點，就能有效避免在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上的認識誤區(qū)。

三、運行邏輯上：將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”與民主集中制原則相對立

部分黨員干部在理解“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”時，認為強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，更多的是在強調(diào)民主集中制中集中的一面，而弱化了民主的一面。一提及“領(lǐng)導(dǎo)”，似乎就只是強調(diào)“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”，或者只是強調(diào)國家政權(quán)機關(guān)對黨組織的無條件服從。

民主集中制是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用，黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制有著天然的緊密聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨的歷史表明，在民主集中制堅持較好的時期，黨內(nèi)政治生活能夠得到正常開展，黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強有力;若民主集中制遭到破壞，黨內(nèi)就會聚集各種矛盾問題，黨的風(fēng)氣和政治生態(tài)則受到損害，最終影響黨的領(lǐng)導(dǎo)。《中國共產(chǎn)黨章程》對民主集中制的原則有著非常具體的闡釋：民主集中制要求中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，以發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性;民主集中制也要求黨內(nèi)實行正確的集中，“牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”B19，從而保證全黨的團結(jié)統(tǒng)一和行動一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。民主集中制也是我國憲法明確規(guī)定的中華人民共和國國家機構(gòu)實行原則，在這一基本框架下，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生，國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，國家政權(quán)體系從其人員構(gòu)成再到權(quán)力運行都需要對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。可以看到，無論是黨組織還是國家機構(gòu)，民主集中制作為黨的根本組織原則強調(diào)的都是民主和集中兩個方面。

在現(xiàn)實中，人們對“領(lǐng)導(dǎo)”一詞的理解往往囿于“命令—服從”的框架B20，提及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”似乎就意味著黨發(fā)出指示和命令，人民單向度地聽從和執(zhí)行黨的指示和命令。在這種“命令—服從”的理解框架中，黨成為居高臨下、發(fā)號施令的主體，人民成為難以參與決策過程、被動接受命令的主體。因此，在部分黨員群眾甚至理論工作者看來，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”與民主集中制中的“集中”聯(lián)系起來，成了與人民群眾所代表的民主力量相對立的一面。

把“領(lǐng)導(dǎo)”一詞作“命令—服從”理解，很大程度源于對黨的領(lǐng)導(dǎo)和上下級之間行政過程的混淆。黨的領(lǐng)導(dǎo)要調(diào)節(jié)的是宏觀層面政黨和人民之間的關(guān)系、政黨和國家政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系、政黨和國家事業(yè)之間的關(guān)系，而不是狹義行政過程意義上的上下級關(guān)系，不能用各級黨組織對中央決策部署的執(zhí)行以及行政機關(guān)上下級之間的行政執(zhí)行規(guī)則來對黨的領(lǐng)導(dǎo)做全盤理解。民主集中制強調(diào)個人對組織的服從、少數(shù)對多數(shù)的服從、下級對上級的服從、全黨對中央的服從，這“四個服從”的基本原則也并不是獨立存在的。如果只談“四個服從”，不談黨的上級組織經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，不談上下級組織之間的互通情報、互相支持和互相監(jiān)督，不談黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，那么這種黨的領(lǐng)導(dǎo)的確是與民主集中制的規(guī)定相背離的。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)固然體現(xiàn)在通過集中形成統(tǒng)一意志、通過集中堅決執(zhí)行中央決策部署等方面，但黨的領(lǐng)導(dǎo)也絕不僅僅體現(xiàn)在集中這一方面，還體現(xiàn)在民主這一方面。民主集中制作為黨的領(lǐng)導(dǎo)力得以發(fā)揮、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)得以實現(xiàn)的有效途徑，在實施中除了要用正確的集中來確保整個政黨形成統(tǒng)一意志并迅速有效貫徹執(zhí)行，還需要不斷激發(fā)各級黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性，這二者共同構(gòu)成了黨的領(lǐng)導(dǎo)的實踐保證。要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，意味著在黨內(nèi)牢固樹立“四個意識”、堅定踐行“兩個維護”，意味著民主集中制所規(guī)定的“四個服從”基本原則需要在黨內(nèi)不打折扣地堅決執(zhí)行;同時，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，還意味著黨要充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，并且要直接依靠廣大人民群眾，做到從群眾中來到群眾中去。因此，中國共產(chǎn)黨黨章在對民主集中制進行定位時，不僅提到民主集中制是黨的根本組織原則，同時也著重強調(diào)民主集中制是群眾路線在黨的生活中的運用。可以說，正是由于中國共產(chǎn)黨在黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中用民主集中制這一載體既體現(xiàn)了集中，又體現(xiàn)了民主，才使整個國家避免了治理碎片化，同時又調(diào)動了各方面的積極性和創(chuàng)造性，使中國共產(chǎn)黨運行的黨領(lǐng)導(dǎo)國家體制在人類政治文明史上獨具價值。B21

四、運行范圍上：將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作“一刀切”理解

在“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”提出后，一個重要的問題就是建立相應(yīng)的體制機制。中共中央明確提出，要建立健全堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系、工作機制，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。

在實際運行中，少數(shù)黨員干部在理解堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織體系、制度體系、工作機制方面出現(xiàn)了偏差，主要體現(xiàn)在橫向和縱向兩個方面。

橫向上一刀切，即不管是哪個領(lǐng)域的黨組織，也不管是哪里的黨組織，都硬性套用統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機制。《中國共產(chǎn)黨黨章》對企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位的黨組織職能進行了明確定位，按照黨章規(guī)定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，無論存在于哪個領(lǐng)域，這些基層黨組織需要完成的基本任務(wù)是一致的，但其發(fā)揮的作用以及發(fā)揮作用的機制是不完全相同的（參見表1）。例如，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，可以直接領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，而各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織則不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作;實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中基層黨組織可以對重大問題進行討論和做出決定，而實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中基層黨組織則是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，沒有討論決定重大問題的職權(quán)。在實踐中，少數(shù)黨員干部沒有嚴格遵循《中國共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的不同領(lǐng)域基層黨組織的職權(quán)，以一刀切的態(tài)度來對待“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。甚至，一些國有企業(yè)黨委（黨組）在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用時力圖向街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委看齊，一些實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中基層黨組織力圖向?qū)嵭悬h委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中基層黨組織看齊。這樣的理解和實踐誤區(qū)，實則是簡單化地對堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進行了解讀，沒有按照黨章等黨內(nèi)法規(guī)的要求全面準確地把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在不同領(lǐng)域的具體運行形式。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，但并不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)在黨政軍民學(xué)和東西南北中都要建立完全相同的組織體系、制度體系和工作機制，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)根據(jù)黨章等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，在不同領(lǐng)域和區(qū)域有著相應(yīng)的運行機制。

縱向上一刀切，即認為不同層級黨組織“上下一般粗”，都要發(fā)揮同樣的領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)同樣的領(lǐng)導(dǎo)職能。最常見的誤區(qū)是，少數(shù)黨員干部認為一談到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，甚至以為作為黨的基

表1 《中國共產(chǎn)黨章程》對不同領(lǐng)域基層黨組織發(fā)揮作用的主要規(guī)定

領(lǐng)域職能是否具有重大問題決策權(quán)

街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理具有

國有企業(yè)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項依規(guī)具有（在決策權(quán)行使的事項、程序等方面有約束性規(guī)定）

非公有制經(jīng)濟組織中黨的基層組織貫徹黨的方針政策不具有

社會組織中黨的基層組織宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策不具有

實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用不具有

實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織對重大問題進行討論和做出決定具有

各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織協(xié)助行政負責(zé)人完成任務(wù)，改進工作，不領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)工作不具有

礎(chǔ)組織的黨支部都要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這一現(xiàn)象在國有企業(yè)中尤其突出，少數(shù)來自國有企業(yè)的黨員干部在黨的十九大召開后常常提及的一個困惑是：在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下，如何讓國有企業(yè)中黨的基層組織甚至黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、討論和決定企業(yè)重大事項。事實上，國有企業(yè)中的黨委和黨委以外的基層黨組織，雖然同為黨的基層組織，但在國有企業(yè)內(nèi)部分屬不同的層級，其職權(quán)的劃分不盡相同，對黨的領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實施也有著不同的機制。黨章規(guī)定國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨委以外的基層黨組織并沒有發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的職權(quán);在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下，國有企業(yè)黨委（黨組）需要依照規(guī)定對企業(yè)的重大事項進行討論和決定，起到把方向、管大局、保落實的作用，而國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織并不具備討論和決定企業(yè)重大事項的職能，僅僅是“圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作”，在企業(yè)重大事項決策中履行參與決策職能。2018年11月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》也明確規(guī)定，國有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨支部，“按規(guī)定參與企業(yè)重大問題的決策”。參與決策顯然同討論及決定企業(yè)重大事項有著截然不同的內(nèi)涵和操作程序。這些實踐誤區(qū)提示我們，在理解和貫徹落實黨中央提出的新要求時，必須要以黨章和其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為準繩。中國共產(chǎn)黨在黨的十八大以來加快完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其突出特點就是內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障和實踐遵循。

五、權(quán)責(zé)歸屬上：將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”理解為書記一人決策并擔(dān)責(zé)

在權(quán)責(zé)歸屬上，一些黨員干部出現(xiàn)的誤區(qū)是，將“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”理解為書記一人決策并擔(dān)責(zé)，甚至在一些地區(qū)，少數(shù)政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部將“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為推卸工作、推卸責(zé)任的擋箭牌，把難事、苦差事都扔給黨委甚至是黨委書記個人。

中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容就是堅持和加強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大以來，中國共產(chǎn)黨把黨的政治建設(shè)和政治領(lǐng)導(dǎo)提到新的高度加以認識，黨的十九大報告明確提出黨的政治建設(shè)這一重大命題，強調(diào)黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，要把黨的政治建設(shè)擺在首位，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。2018年6月29日，中共中央政治局就加強黨的政治建設(shè)舉行專門的集體學(xué)習(xí)，提出堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)最重要的是堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。近幾年來，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)不斷強化“四個意識”，絕大部分黨員干部也做到了自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，不折不扣地執(zhí)行黨中央的決策部署。在這一過程中，少數(shù)黨員干部將“同黨中央保持高度一致”理解為約束和限制了地方、部門自主權(quán)，在干事創(chuàng)業(yè)上的積極性受到挫敗。因此，一提及堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)黨員干部就以“同黨中央保持高度一致”“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”為由把本應(yīng)由自己或本部門承擔(dān)的職責(zé)推脫給黨委或黨委書記。

在堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下，黨對國家政權(quán)機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)而不是職能替代，同時，在黨組織內(nèi)部，黨的各級委員會也需要通過集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的方式來實現(xiàn)黨組織的正常運轉(zhuǎn)。集體領(lǐng)導(dǎo)制度是中國共產(chǎn)黨實行的民主集中制的重要組成部分，黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》著重強調(diào)各級黨委（黨組）必須堅持集體領(lǐng)導(dǎo)制度。中國共產(chǎn)黨章程明確規(guī)定，“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”B22，除了黨委書記在黨組織里擔(dān)負重要職責(zé)，黨的委員會成員也需要根據(jù)集體的決定和分工，對自己的職責(zé)切實履行。之所以有上述明確規(guī)定，就是要防止不恰當(dāng)?shù)募锌赡軒淼莫殧鄬Ｐ星闆r，同時讓黨委會的各成員各司其職，發(fā)揮出集體領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢。在重大問題的決策中，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出建立上級組織在做出同下級組織有關(guān)重要決策前征求下級組織意見的制度，各級黨委（黨組）都不能“上推下卸”“留后遺癥”，這就從制度設(shè)計的層面為各級黨組織尤其是下級黨組織發(fā)揮積極性、主動性提供了重要基礎(chǔ)。因此，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，絕不意味著黨的地方組織和基層組織喪失或被壓縮了作為的空間、不去發(fā)揮各地區(qū)各部門的積極性，也絕不意味著在黨和國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系架構(gòu)中、在重大事項決策等黨組織內(nèi)部運作中，僅僅由黨的書記一人履職和擔(dān)責(zé)。

六、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨在將近百年的發(fā)展歷史進程中，通過對人類社會發(fā)展史上政治制度的考量借鑒和自主創(chuàng)造，不斷順應(yīng)時代發(fā)展，探索黨的自身建設(shè)以及黨領(lǐng)導(dǎo)國家的體制機制，走出了一條與西方三權(quán)分立制為核心的資本主義政治制度迥異且與其他社會主義國家有所不同的中國特色社會主義的嶄新道路。在這樣一種獨具特色的社會主義政治制度安排中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為中國特色社會主義根本制度，使中國共產(chǎn)黨贏得了人民革命的偉大勝利，也使中國共產(chǎn)黨堅定有力地帶領(lǐng)人民行進在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的宏偉征途中。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國共產(chǎn)黨對黨在各個歷史時期經(jīng)驗的總結(jié)，也是新時代黨和國家事業(yè)的現(xiàn)實需要。要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要始終堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為處理黨和國家政權(quán)機關(guān)關(guān)系的根本前提、把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作運行的根本前提，需要及時厘清和修正黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在概念內(nèi)涵、領(lǐng)導(dǎo)方式、運行邏輯、運行范圍、權(quán)責(zé)歸屬等方面的認識和實踐誤區(qū)，需要從完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度層面建立相應(yīng)組織體系、制度體系、工作機制，按照黨的十九屆四中全會要求，真正把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責(zé)的全過程之中。把堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)準確、科學(xué)、切實地落到實處，進一步健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，中國共產(chǎn)黨就能夠在長期執(zhí)政條件下確保黨和國家各項事業(yè)始終沿著正確政治方向發(fā)展，引領(lǐng)社會共識、匯聚磅礴力量，開創(chuàng)中華民族更加美好的未來。

① ③ B14 《建黨以來重要文獻選編（1921～1949）》第19冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第423、423、426-427頁。

② 《建國以來重要文獻選編》第4冊，北京：中央文獻出版社，1993年，第67頁。

④ 《中共中央文獻選集》第28冊，北京：人民出版社，2013年，第150頁。

⑤ B16 B19 B22 《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2017年，第23、23、20-21、32頁。

⑥ 張志明：《深刻認識堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)》，《遼寧日報》2018年8月21日，第7版。

⑦ 《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第 329 頁。

⑧ 姜裕富、齊衛(wèi)平：《堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)三個相關(guān)概念的辨析》，《理論探討》2015年第6期。

⑨ 《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，1987年，第64頁。

⑩ 《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第11-12頁。

B11 B12 《周恩來選集》下卷，北京：人民出版社，1984年，第277、365頁。

B13 《建國以來重要文獻選編》第9冊，北京：中央文獻出版社，1994年，第111頁。

B15 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月27日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，2017年10月29日。

B17 王岐山：《開啟新時代 踏上新征程》，《人民日報》2017年11月7日，第2版。

B18 習(xí)近平：《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》，2018年2月28日，http：//http：//news.12371.cn/2018/04/11/ARTI1523454152698258.shtml，2018年4月11日。

B20 張恒山：《中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的觀念基礎(chǔ)》，《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期。

B21 祝靈君：《黨的領(lǐng)導(dǎo)力與國家能力——兼論中國改革開放40年的成就與經(jīng)驗》，《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第5期。

（責(zé)任編輯：陳 果）