美國城市公園評價體系的內容、應用及啟示
——以ParkScore指數為例

余思奇

朱喜鋼

孫 潔*

何 謙

周家宇

城市公園是城市公共服務重要的空間載體，是城市居民日常生活的場所。相關研究表明，城市公園在環境、生態、社會、心理和健康等方面對城市和居民有正面價值[1-14]。在生態環境方面，城市公園綠地能改善空氣質量[6]、提升生物多樣性[7]、降低城市雨洪風險[2，5]與熱島效應[9]、減少溫室氣體的排放[11]及削弱城市噪聲污染[10]；在公共健康方面，城市公園鼓勵居民參與戶外運動以提升身體素質[3]，有效避免久坐不動帶來的諸如肥胖癥、心血管疾病等危害[4,13]；在社會心理層面，城市公園創造本地居民與社會組織交往的場所空間，增加居民間的互動，加強社區的關聯度，從而提升城市居民心理健康水平[4,12]；在經濟發展方面，高品質的城市公園強化地區的特征[14]，使之成為更具吸引力的生產與生活空間，從而提升當地經濟發展潛力與房地產的價值[8]。

美國的城市公園建設起源于19世紀中葉[15]。最早以郊野公園(Pleasure Ground)為代表，大多位于城市邊緣，以自然田野風光為景觀主體。因交通成本較高，成為中上階層專享的休閑娛樂場所[16]。20世紀初，城市內部缺少供普通居民休閑娛樂與社交活動的場所，因此，大批城市在住宅區附近興建小型社區公園(Reform Park)[17]。20世紀中葉美國進入戰后嬰兒潮時期，城市居民對公園的需求從綠化造景擴張到娛樂游憩，于是游憩設施(Recreational Facility)開始在城市公園中出現[17-18]。到20世紀60年代中后期，城市公園的內涵進一步擴展。城市將街頭空地、廢棄鐵路等空間整合改建納入開放空間系統(Open Space System)，并將畫展、音樂會等活動事件注入城市公園，提升城市公園的活力[19]。進入21世紀后，伴隨著城市公園空間價值的不斷凸顯，城市公園的空間效益分配成為關注的焦點。對城市公園的建設要求亦從面積、功能和安全擴展到可達性及公平性[20-24]。

我國快速城鎮化的過程伴隨著各類城市公園的快速形成[25]。城市公園的建設與更新成為城市規劃設計的重要研究內容。對城市公園的科學評價能反映城市生態環境質量與居民的日常生活水平，亦可為國家相關技術標準、城市總體規劃和相關專項規劃的編制和修訂提供基礎數據支撐。因此，城市公園評價系統的完善關系著城市開放空間品質的提升、城市居民生活質量的提高和城市公共服務設施規劃水平的進步。然而，在我國目前的城市公園建設實踐中，對城市公園綠地的建設要求主要以萬人擁有綜合公園指數、人均公園綠地面積等統計指標為主，缺乏對公園綠地的規模、類型、功能和空間分布等方面的細化[26]，具有一定的局限性，容易造成城市公園建設與城市居民需求不匹配的困境[27]。因此，相關研究者開始對城市公園綠地功能性和空間性展開探索性評價[28-34]。例如，從城市公園對居民的服務功能角度，李華綜合了城市總體數量特征指標的同時，增加居民游憩需求和空間格局特征對上海的城市公園綠地進行評價[29]。從城市公園空間分布的機會公平視角，陳秋曉等評價紹興城市公園綠地的可達性[30]。但是，已有研究大多局限于特定城市、具體類型和特殊功能的研究，對于我國城市公園綜合性評價系統的研究較少[35]。

由美國公共土地信托基金(The Trust for Public Land，TPL)開的ParkScore指數是美國評價城市公園系統綜合質量的一種主流方法。TPL于1972年成立，是一家大型非營利組織，長期致力于城市公園等公共資產的開發評價，有著廣泛的合作網絡、一手深度的樣本和翔實的數據庫，旨在幫助和完善城市公園等綠色開放空間以提高城市居民的生活福祉。TPL與大自然保護協會(The Nature Conservancy)、世界土地信托(The World Land Trust)等第三方組織一起，使非政府組織在環境保護與城市發展等議題中作用日益凸顯[36]。自2012年至今，ParkScore指數已發布7版，評價對象涵蓋了美國人口規模前100的大城市，其數據完整、方法簡單、結果有效，使之在美國越來越受到歡迎，并廣泛應用于城市政府規劃決策的制定和城市空間的研究中，為美國的城市公園建設提供了周全有力的智慧支持。因此，筆者以ParkScore指數為例對美國城市公園綜合評價系統的建設過程、評價內容及其在規劃實踐和城市研究中的應用進行系統介紹和特征評述，試圖為我國的城市公園綜合評價系統建設提供借鑒和參考。

表1 “卓越城市公園系統”評價7項標準

1 美國城市公園評價體系內容

城市公園評價系統構建的重點和難點在于衡量城市公園系統質量的指標體系是否具有效性。ParkScore被認為是衡量美國城市公園系統質量的有效工具，其重要支撐是構建過程具有內容有效性(Content Validity)。內容有效性指既定研究概念不同維度的測量指標的解釋力，其主要依賴于專家的判斷[37]。TPL通過多部門多領域專家多步驟的開發過程構建了ParkScore，是其內容有效性的重要條件[37]。其開發過程包括3個階段：1)2001—2003年，發放問卷、組織專家研討會，確定“卓越城市公園系統”的7項標準，在定性層面上確定城市公園的評價標準；2)2004—2011年，成立城市公園卓越計劃中心(Center for City Park Excellence，CCPE)，進行專項的專家咨詢與訪談；3)2012年，發布了ParkScore指數的第一版，涵蓋美國人口數前40的城市。2018年，ParkScore發表該指數的第7版，涵蓋美國人口規模前100的大城市。由此，已開發出一種一致的方法來衡量城市公園系統的質量，這種多步驟且標準一致的方法確保了該指數的有效性和可靠性。

1.1 建立“卓越城市公園系統”評價標準

ParkScore指數開發前期，為構建“卓越城市公園系統”評價標準，TPL于2001年10月組織專題研討會，由25名公園設計和城市規劃專家組成的小組在得克薩斯州休斯頓會面2天，詳細討論了優秀的城市公園特征。之后，對69個公共公園機構的負責人進行了問卷調查。最后，通過剔除數十個因素和數百個觀察結果，制定了“卓越城市公園系統”的7項標準(表1)。

1.2 建立ParkScore評價指數

為進一步確定城市公園綜合評價系統的指標，TPL成立專門的城市公園卓越計劃中心，2004—2011年在國家層面進行各類專家咨詢，并對地區、州和聯邦機構等各層級城市公園進行實地調查與數據收集。在2012年，該中心發布ParkScore指數的第1版，涵蓋了美國最大的40個城市。之后，每年根據TPL的研究成果和城市發展趨勢調整ParkScore指數的指標和算法，以提高其合理性與時效性。具體而言，ParkScore城市公園評價指數分析基于卓越公園系統評價標準的4個重要特征：占地面積、投資額、服務設施和可達性，具體指標與權重如表2所示。

1.2.1 指標確定

1)占地面積。

公園系統需要城市用地支持，土地的稀缺是美國城市公園發展最大的障礙[15]。ParkScore根據公園面積中位數和公園用地占城市面積的百分比2個指標為每個城市公園評價的占地面積維度打分。其中，公園面積中位數由單個城市的公園管理機構數據整理而來。將其納入考量有助于測算輻射面積超過10min步行區的城市級大量公園的吸引力；公園用地占城市面積的百分比是使用公共土地信托基金會成立城市公園卓越計劃中心進行的年度調查中收集的數據計算得出，并將無人居住的鐵路區和機場區域從城市總面積中去除。為強調城市公園的公共性與共享性[15-17]，公園面積計算中剔除封閉社區中的綠地、高爾夫球場等私人屬性較強的綠地公園，并將小型街頭公園、私有開放綠地、與居民共享的學校綠地等納入考量。

2)投資額。

城市公園開發運營的資助渠道影響公園的屬性與活力，美國城市公園的資金支持亦經歷了從單一的地方稅收到多元化的渠道和途徑的改變[20]。ParkScore根據分配在每位居民的公園系統支出為每個城市的投資額維度打分。投資額有3個層面。1)公共支出：包括聯邦、州和郡政府在城市范圍內公園所屬公共機構上的資本支出和運營支出。為盡量減少不同年度財政波動的影響，這個值為3年平均值。2)非營利性支出：包括公園非營利組織、保育組織、基金會，以及本土公園保護團體的所有支出。這些數據是通過對這類團體的年度調查收集整理。3)志愿者工時：統計任何公園機構以及上述非營利組織的志愿者工作時間。然后，根據美國非政府組織獨立部門(Independent Sector)2016年志愿者工作時間價值報告(Value of Volunteer Time Report)，將工時貨幣化。

3)服務設施。

游憩娛樂設施使城市公園從以散步活動為主的被動型公園(Passive Park)轉向以參與性體育娛樂活動為主的主動型公園(Active Park)[17-18]。ParkScore根據人均可獲得的6項主要公園服務設施為每個城市打分。6項設施為籃球筐、寵物公園、游樂場、老人服務中心、洗手間和戲水場。這些服務設施一方面具有較高的公眾服務面且容易準確計算；另一方面，將老人、兒童等特殊群體的需求納入考量。在2012年第1版的指標體系中，服務設施評價僅有游樂場配比一項指標；在2015年補充寵物公園、運動設施、老年人服務和衛生設施4項；在2018年，新增戲水場作為評價指標。服務設施的評價指標的動態調整反映ParkScore逐步提高其評價系統的合理性與時效性。

表2 ParkScore指數的指標體系

4)可達性。

城市公園應使每個社區和每個居民都能得到公平的服務，城市公園的可達性是城市公園質量的重要考核標準[21-24]。ParkScore根據居住在公園內10分鐘(半英里)步行范圍內的人口百分比為每個城市打分。步行10分鐘被定義為公共道路網，并且排除高速公路、火車軌道和河流等物理障礙的干擾。10分鐘的步行距離是根據2012年美國交通部門對1萬人的出行習慣進行調查后發布的《全國居民騎行與步行出行選擇與行為習慣調查》報告確定。

1.2.2 權重及分數確定

首先，公園評分系統認識到不同城市的發展階段不同，所以將得分按指標細化，以便城市通過逐步改進其公園系統的不同方面來增加其ParkScore。其計分的滿分分別如下。1)占地面積維度：公園面積的中位數指標20分、公園面積占城市面積的百分比指標20分。2)投資額：居民平均支出指標40分。3)基礎服務設施：6項設施平均分指標40分。4)可達性：居住在步行10分鐘(半英里)內的人口百分比指標40分。

其次，通過將全美人口數前100的大城市樣本建立的數據范圍分成40個層級來分配每個統計數據的分數，其中最低的層級獲得最少的得分，最高的層級獲得最多的得分。然后將每個城市的總得分(滿分為160分)歸一化為最高得分為100的ParkScore。

最后，為了防止異常值，保證分值的離散程度處于合理范圍，除可達性維度外，每個維度的最高層級包括所有等于數據范圍中值的2倍以上的值。例如，100個城市的全國樣本中每位居民的支出為24～279美元，中位數為87美元。為了控制局部異常的失真，所有花費超過中值2倍的城市(即每位居民174美元)被分配到最高等級并獲得40分。通過定義最高層級之后，建立剩余層級的分配，使得每個層級包括剩余樣本比例相等。這一處理使得占有經濟主導優勢的大城市不會因為個別值的突出使得評分異常高，以保證其評分對中小城市的公平性。

2 ParkScore指數的規劃應用

2.1 規劃實踐意義

ParkScore指數對城市公園建設現狀數據的詳盡展示、對全國城市城市公園橫向對比、對城市公園長時間維度的跟蹤評價和開放的城市公園建設模擬為城市公園管理者、規劃師、當地居民參與城市公園建設提供了有效的工具和途徑，并使之廣泛用于各級城市政府部門對城市公園的規劃建設過程中(表3)。

1)ParkScore構建全國層面完整的地方城市公園數據庫，建立系統且客觀的評價體系，并隨時間進行跟蹤反饋，為城市公園系統的分析、評估與改善提供有力支撐。規劃管理部門和政策制定者利用ParkScore，進行全國層面的城市公園建設狀況的對比，明晰地方城市公園建設水平居于全國的水準。細化到單項指標的優劣，為地方城市公園的改善提供針對性建議。高分城市亦為低分城市提供了城市公園發展的指引和具體改進措施的樣板。美國典型城市ParkScore指數評分如表4所示，以紐約為例，其在2019年美國城市公園排名中名列第9。從ParkScore指數的各項得分中可以看出，紐約與華盛頓、舊金山等大都會類似，面臨土地資源稀缺導致城市公園面積較小的難題。而服務設施缺乏成為紐約城市公園品質提升的關鍵，其城市公園中游樂場、老人服務設施和戲水場尤為欠缺。例如，紐約每2萬人擁有的老人服務中心僅0.1個，在前100的大城市中排名倒數，而這一指標在華盛頓為2.3個。但是，紐約高密度分布在城市中的近3 000個公園使得城市中公園占地面積比例較高，城市居民達到10分鐘步行范圍全覆蓋，城市公園的可達性較好。并且，極高的投資額反映城市各部門對公園建設的重視。

2)在城市內部，ParkScore以評估地圖為引導以多時間維度的數據展現城市公園的現狀與發展變化，為未來的規劃決策提供數據支持。例如，ParkScore將公園可達性進行可視化表達，標示出10分鐘步行距離內公園服務的覆蓋范圍。對未被公園服務覆蓋的區域，進一步結合Esri(美國環境系統研究所，Environmental Systems Research Institute)提供的人口普查資料，疊加3個不同權重的參數，以衡量不同地塊的公園需求程度。分別將19歲及以下青年的密度加權為25%，將收入低于城市收入中位數75%的家庭加權為25%，將人口密度加權50%。識別出城市中公園緊缺的地塊后，將其中前20名緊缺地塊名單，作為政府和開發商的投資決策的重要參考。

3)在ParkScore基礎上構建模擬工具ParkEvaluator①，提供公眾參與城市管理規劃的途徑，提高公眾參與的熱情。在ParkScore網站的操作頁面上，城市用戶可以根據自己的構思，在城市地圖上新增公園地塊，并為其設計出入口。系統啟動模擬后，將展現新增公園項目對該城市ParkScore提升等方面帶來的改變。

2.2 城市研究意義

如果一種評估工具在實踐中被廣泛使用，那么可以對其實用有效性(Practical or Pragmatic Validity)進行論證，因為有效性是社會建構的[38]。所以，在ParkScore指數廣泛應用于城市公園規劃建設的同時，其作為城市公園質量的重要指標亦應用于城市公園規劃的學術研究中(表3)，用以分析城市公園空間分布是否公正、城市公園質量提升對慢行疾病的作用等研究議題[24，39-40]。例如，Rigolon等利用ParkScore指數，結合美國城市平均收入水平和族裔分布，通過多元線性回歸研究認為，美國城市公園的覆蓋率、人均支出和服務設施存在族裔之間的不平等現象[24]；利用ParkScore指數表征城市公園質量，探究城市公園的位置、大小和功能是否會引發環境中產化現象[41]。Mullenbach等利用ParkScore指數研究城市公園質量與公共健康的關系，回歸分析表明，59個城市樣本中公園質量與身體活動水平與健康狀態顯著相關[40]。類似的，Miss等認為美國城市的ParkScore指數與糖尿病、肥胖癥患病率相關，提高城市的ParkScore指數可以降低因肥胖和糖尿病導致的死亡率[39]。

表3 ParkScore指數規劃應用

表4 2019年美國典型城市ParkScore指數比較②

3 啟示

3.1 完善城市空間的數據庫建設

美國城市公園評價指數的數據基礎依賴于美國大城市廣泛且完善的空間信息數據庫。一方面，城市基本空間信息、交通網絡、居民構成和經濟水平等有詳盡且公開統計數據可直接利用。另一方面，TPL等研究機構通過長時間的部門合作和人工收集，不斷積累和歸總形成自己的歷史數據。雖然我國在逐步構建本土化的城市空間數據庫，如各個省市開展的“天地圖”工程。但長期、廣泛且公開的城市專業空間數據庫仍待建設。城市空間質量的評估離不開數據的支持，所以應加快完善城市基礎數據庫的建設，鼓勵相關研究部門建設城市專業空間數據庫，以更直觀、更科學地為城市決策者提供依據。

3.2 引入以人為本的評價指標

根據《城市園林綠化評價標準》(GB/T 50563—2010)，目前我國規劃管理部分對公園綠地的評價指標主要有：城市人均公園綠地面積、公園綠地服務半徑覆蓋率、萬人擁有綜合公園指數，以及大于40hm2的植物園數量等。這類指標評價基本屬于公園綠地建設性評價，傾向于從供給側進行衡量，而非使用者的需求側進行測度，具有較大的局限性。所以，ParkScore指數對我國構建以人為本的評價指標有3點建議。

1)服務原則。城市公園作為城市公共服務設施的一類，隨著城市居民對生活質量的需求不斷提高，應在城市公園評價中引入更加反映城市公園是否具有吸引力并滿足了居民需求的指標。例如，青年人關注的籃球筐數量、兒童友好的戲水場等人性化公園設施供給水平能很好地反映城市公園的服務功能。

2)公眾參與原則。優秀的城市公園應與城市社區建立良好的互動關系，需要擁有一個強大、正規化的社區參與機制，這類公眾參與不僅僅將規劃文件公示并尋求反饋，而需要多部門、多群體對城市公園建設發展的共同投入與參與。公眾對城市公園的參與程度可引入非營利部門支出、志愿者工作時間等指標進行評價。

3)公正原則。現有的城市公園綠地評價較少關注城市公園空間布局的公正性，其內涵可分為2個層次：首先，城市公園應該使每個社區和每個居民都能得到公平的服務，可以使用公園可達性指標進行測度；其次，各類弱勢群體進入公園休閑娛樂的需要是否得到滿足。弱勢群體既包括身體上的弱勢群體，如老年人、體弱者、失明者和輪椅使用者，又包括經濟上的弱勢群體，如低收入者。這一標準可用老人服務設施、殘疾人停車場和弱勢群體的可達性等指標進行評價。

3.3 加強指標體系的有效性

ParkScore指數在美國得到廣泛認同的基礎是其有效性與可靠性。自2001年第一次專題研討會至今近20年，期間多領域、多層面的行業專家對評價系統提供全程咨詢顧問。首先剔除數十個因素和篩選數百個觀察結果，提出“卓越城市公園系統”7項標準。然后，在標準之中，選取最具代表性和可行性的指標，構建ParkScore指數。這種多步驟且標準一致的方法為評價系統的有效性提供了保障。我國快速城市化過程中，城市外部空間拓展迅速、內部結構不斷優化、城市公園的發展急劇變化。在開展城市公園規劃建設評價時，應夯實相關理論基礎，結合本土化發展經驗，準確梳理影響空間質量的關鍵性要素，提高評價指標的解釋度，建立科學、有效且易于推廣的評價指標體系。

注釋：

① 引自ParkEvaluator，https://parkserve.tpl.org/mapping/index.html，訪問時間：2019年12月。

② 數據來源：美國公共土地信托基金《美國城市ParkScore指數年度報告》，https://www.tpl.org/parkserve/downloads，訪問時間：2019年12月。

(編輯/金花)