蘇聯模式影響下的綠地資源管理
——從歷史制度主義視角之“路徑依賴”解讀

馮 歆

金云峰*

制度主義被廣泛應用于經濟學、社會學、城市和區域分析、組織研究和公共政策等領域，為相關研究提供了重要方法。不同學科對制度主義有不同的定義，即使在同一學科中，學者對制度認知和規范的側重點也有所不同，在微觀和宏觀特征上的權重也有所不同。

本文選擇歷史制度主義中“路徑依賴”的視角探究中國的城市治理政策，從規劃歷史入手，首先對我國城市政策中的“蘇聯模式”做了簡要回顧和論述，總結出其具有高度的垂直整合性和國家經濟規劃的優先性特征，以及嚴重忽視城市的建設與管理是一個復雜過程，而非僅僅一紙藍圖；闡述在蘇聯模式影響下我國的綠地資源管理現狀并提出相應的政策建議。

1 歷史制度主義

20世紀80年代，政治學領域出現了新制度主義，重新明確了政治結構塑造政治行為，政治結構嵌入規范和歷史的主要原則。在一定程度上，這種發展是對行為主義和理性選擇2種理論方法的否決：這2種理論認為，政治和經濟行為是個人偏好的結果。對于行為主義者而言，個人角色、身份和習得反應匯總在一起，誕生了制度；對于支持理性選擇的學者而言，制度是基于實用性最大化偏好的個人選擇的累積[1]。然而，這2種理論忽視了社會情境，不適用于社會、政治和經濟制度更為強大的世界[2]。

新制度主義通過明確的理論框架對其主題做出更廣泛且更復雜的定義，而不是回歸前一代制度主義者那種描述性、理論性的風格。新制度主義關注非正式的習俗和正式的規則與結構，以及制度如何體現價值觀和權力關系[3]。

任何制度分析的核心問題都是：制度如何影響個人的行為？畢竟，制度要通過個人的行動才能對政治結果產生影響。從廣義上講，新制度主義對這個問題給出了2種回應，分別可以稱為“演算法”和“文化法”[4]。這2種方法對以下問題的回答略有不同：為什么制度以及與制度相關的規范化行為模式會隨著時間的推移而持續存在？演算法認為制度的持續存在歸因于個人對其行為模式的固守，因為比起固守，偏離會使個體變得更糟糕。文化法在解釋制度的持續存在時，指出許多與社會制度相關的習俗不足以成為個人選擇的明確對象。相反，作為構建集體行動的基本組成部分，某些制度是如此的“傳統”或“理所當然”，以至于避開了直接審查，而且因為其構建了集體行動，它們不會輕易被個人行動所改變。最終，制度無法被重新設計，因為它們構成了個人在改革上所能做出的選擇[5]。

作為新制度主義的重要分支，歷史制度主義應20世紀六七十年代著名的政治理論和結構功能理論而生[4]。歷史制度主義兼容了“演算法”和“文化法”以明確制度和行動之間的關系。歷史制度主義強調，政策是隨著時間的推移而被制度塑造的，存在著“路徑依賴”現象，這意味著在過去制度環境中做出政策選擇影響現在的政策結果。政策制定后，便會對未來的政策產生持續影響。因此，要想理解當代政策，需要探索其歷史。

歷史制度主義強調政策演變之初的政策選擇的持續性，并且有效地解釋了制度在政策選擇形成后的持續性。這種特性推動著制度沿著一系列歷史“路徑”而發展[6]。這很好地解釋了模式的持續性——制度通過學習而演變，并根據新的信息向前發展。這里的信息可能來自于“路徑”上的經驗，或者來自于他人的經驗[7]。在歷史制度主義中，制度涵蓋的范圍很廣，從“政府機構的具體特征，到更加全面的國家結構，再到國家的規范秩序”[8]。根據Hall的定義，制度是“構成政治和經濟各個部門之間的人際關系的正式規則、合規程序和標準操作程序”[9]。制度被視為歷史景觀的相對持久特征，是推動歷史沿著一系列“路徑”而發展的核心因素之一[6，10]。因此，歷史制度主義者非常關注各種關于制度如何產生這些路徑的解釋，即制度如何構成一個國家對新挑戰的反應。制度主義分析強調現有“國家能力”和“政策遺產”對后續政策選擇的影響。而其他人則強調過去的政策路線是如何通過鼓勵社會力量來決定后續政策，從而沿著某些路線走下去，采用特殊身份或在變更成本高昂的政策中發展利益[11]。

2 我國城市政策中的“蘇聯模式”

20世紀50年代起，我國效仿蘇聯模式，在各大城市大力推動以重工業為基礎的工業化。城市規劃成為一種社會產品的再分配方法，旨在促進國家的經濟和工業化發展，在“以蘇為師”的國家戰略體制下，城市規劃不可避免地走上了仿照蘇聯模式的道路[12]。由于當時沒有私有市場的存在，規劃成為協調中央與地方的基本工具。在土地、財產和其他生產資料國有化的協助下，我國實現了自上而下的資源分配調控機制。在這樣的體制下，資源的使用和分配由中央統籌[13]。集中化的規劃體系因此推出，以強大的縱向整合和國家經濟計劃為特色，受五年國家經濟規劃支配。這些五年規劃將國家的經濟目標轉化為每個省份、地域、縣市、城鎮、工廠等的目標和戰略。從本質上說，五年規劃并不是空間規劃，但它直接影響著各級國家資源在全國上下的空間組織和分配。所以說在“蘇聯模式”中，國家的一個重要職能是編制所有產業部門的國家和區域經濟規劃。這種政府體制屬于自上而下的體制，具有高度的垂直整合性。

城市規劃主要包含2個基本工具——總體規劃和詳細規劃(控制性詳細規劃和修建性詳細規劃)，這2種規劃工具同時廣泛應用于當前的地方規劃中。總體規劃是區域城市規劃的基本工具，一般持續20年時間。總體規劃必須根據法律編制，同時應當服從于國家目標和目的。為了實現經濟快速增長和社會公平等國家目標，各個城市應當擴大生產基地，并為所有居民提供良好的居住條件。從這個意義上來說，地方規劃僅僅是國家目標的實施體系和辦法，并嚴格遵循國家規定的有關產業、住房、綠化和服務的規則。地方總體規劃對重大地方基礎設施項目進行了概括說明，但同樣體現了擁有實權的中央政府機構設定的優先事項。除了城市總體規劃之外，各個城市還編制一系列小規模的控制性詳細規劃，這些規劃簡要說明了土地利用及建筑容積、功能和密度應遵循的具體規則。除此之外，通常還會進一步針對特定的街區編制更為詳細的城市設計。

這種蘇聯模式存在幾點不足之處。首先，這種自上而下的運行模式導致了相同級別不同部門之間的連接很脆弱；經濟規劃和空間規劃之間因鮮少進行有意義的協商，因此并未完全結合，同時，前者幾乎掌握了所有權力；第三，城市的建設以及管理是一個復雜的過程，而這個過程被蘇聯模式嚴重忽視了。

3 蘇聯模式影響下的我國綠地資源管理

為了適應我國城市化進程，城市建設用地不斷擴張，城市的發展往往以犧牲市區和市域森林及綠地資源為代價。在我國自然資源部成立之前，綠地只是規劃用地中的一種類別，但綠地作為自然資源不可或缺的一部分，重要性遠大于此，在我國自然資源部成立的改革大背景下，應當在規劃全域范圍內對綠地資源進行更加詳盡的思考，落實在城市的空間規劃中，強調空間的資源特征，以實現空間的有效利用、綠地資源的保護和修復，并且防止城市擴張失控。在城市綠地資源的土地利用和管理方面，每個城市遇到的問題不盡相同，有學者認為，1992年以后蘇聯模式在中國迅速式微[12]，但是，根據歷史制度主義的“路徑依賴”原則進行分析，本文認為蘇聯模式仍然在影響我國當下的城市建設，并且可以部分解釋現今的綠地資源管理模式產生的原因。在綠地資源管理方面，蘇聯模式有其優勢——沒有忽視環境保護，反而比資本主義國家的規劃更為嚴格。因為蘇聯模式具有剛性保障傳統，通過定額指標、設施配套標準的制定，將城市空間資源的配給限定在合理的經驗范圍之中[12]。然而本文著重強調蘇聯模式影響下我國綠地資源管理面臨的困境，以期在自然資源部成立的改革大背景下提供相應的改進建議。

3.1 部門之間的橫向協調十分脆弱：缺乏對綠地資源管理涉及多部門利益的認識

由于城市綠地資源是一個復雜的領域，許多部門都會參與到決策和管理中，由不同的部門負責相關的政策以及管理。由于規劃建設主管部門的職責范圍局限在城市規劃區內，因此城市建設用地以外、城市規劃區以內的區域綠地由園林綠化主管部門直接管轄，而規劃區以外的區域管理就面臨著和其他管理部門的合作和協調。而市域綠地的規模遠大于城區綠地，空間組成更為多元，涵蓋農田、林地和郊野單元等，這些綠地要素隸屬于不同的管理部門(表1)。環境法和森林法所規定的負責保護城市綠地資源的機構并不相同。環境法規定負責保護城市綠地資源的機構是環保部門，而森林法則規定承擔該職責的是林業部門。應該指出的是，這些部門之間的合作與溝通在許多地區是極其脆弱的，主要因為綠地資源管理并不被重視，而且主管部門之間普遍缺乏合作與溝通。比如上海有《上海市森林規劃(2003—2020)》《上海市基本生態網絡規劃(2008—2020)》等，在規劃的編制執行以及之后的管理中都存在很多不協調之處。

這反映出有關城市空間規劃的法律改革不被重視，使得改革進程嚴重滯后。地方規劃缺乏協調性，這給原本就數量不多的城市綠地管理帶來了負面影響。空間發展規劃策略存在土地利用和土地所有權信息不足等缺點，同時還反映出關于空間發展規劃的立法框架是不完善、不完整的，存在土地管理職能重疊、活動協調力薄弱等問題，且各機構之間缺乏合作。

3.2 財力不足：經濟規劃與空間規劃之間缺乏有效協調

改革開放后的最重要特征是中央集權制向分權制的轉變。市政府在土地控制和房地產事務方面擁有更多權力[13]。例如，1989年頒布的《城市規劃法》賦予市政府制定城市規劃、發放土地使用和建筑許可、加強發展控制的權利。即使是隸屬中央政府的項目，也必須向當地政府申請土地使用許可，同時土地租賃證明也應當從當地土地管理局獲得。地方政府的主要職能已變成對其所管轄的范圍進行經濟管理。中央政府放松了對地方發展事務的控制，分散了決策權，將社會和經濟發展的大部分職責轉移到了地方，從而激發地方和個人的積極性來實現高效的經濟增長。綠地資源的維護和發展以往是由中央政府通過常規的國家預算分配來管理，而現在已經轉移到各個市政府，國家鼓勵地方政府尋求各自的資金籌集方式以維護和改善城市基礎設施。

但是由于在計劃經濟時期，地方政府向來不承擔主動性規劃的責任，因此缺乏這方面的專業知識(故而人員配置不足)，另外，雖然中央實施

表1 市域綠地所涉及的法律與制度框架

了分權政策，但是由于地方政府通常只有收取土地稅的權利，卻沒有決定財政政策的能力，影響了城市綠地資源開發和管理的資金投入。在實踐中，相關項目只有在財政能力允許的范圍內才會實施。由于不同級別的優先級，城市綠地資源部分的資金往往最先被砍掉，因此往往會陷入一種奇怪的境地：地方主動編制了規劃，但缺乏執行規劃所需的資金。

3.3 缺乏有效的綠地資源建設與管理執行機制

城市綠色資源發展和管理的另一個重大障礙是缺乏有效的法律法規以及相關的執行機制，我國空間規劃的法律框架體系不完善直接導致了城鄉綠色資源的濫用和破壞。城市綠地系統規劃屬于城市總體規劃中的專項規劃，而市域綠地系統作為城市綠地系統規劃的下一級規劃，所受來自城市總體規劃的指導有限[14]，大部分僅為戰略建議，如《上海市城市總體規劃(2040)》中的上海城市公共開放空間體系和休閑活動網絡研究專題中的第二點：“研究構建以綠道、藍道、公園綠地、廣場為重要載體的休閑活動網絡及各類功能設置導向和環境建設要求”，僅對市域綠地規劃提出了形成綠地網絡的要求，沒有具體而可行的指導意見，也幾乎沒有提供預算、監管和評估方面的細節。羅列了數個目標作為要點，這些目標由誰來實現，資金從何處來，未能得以明確。城市綠地資源管理缺乏具體的時間計劃和監管機制。此外，由于機構責任不明確，規劃的執行前景變得不明朗。雖然確立了幾個重要目標，卻未能將其轉化為具體的立法措施。

4 政策建議

很顯然，蘇聯模式不符合新時代的發展需要。根據上述討論，建議進行以下改革。

首先，必須完善國家立法、規劃和戰略，使其包含明確的機構責任，以及明確的可持續性基準、監管機制、實施計劃及預算。地方計劃和戰略也應參照此法予以修訂。綠地資源管理應被納入國家政策中，法律框架應提供全面的戰略解決涉及綠地資源管理的各個部門和領域的現存關系，要求有關單位之間高度協作。例如，在城市周圍建設公園和防護林，就是一個非常復雜的問題，因為涉及許多部門，如林業部、農業部和環境部等，中央的決策指導方針需要明確界定直接或間接負責綠地資源管理的不同機構的職責，以幫助他們設計出滿足地方需求的框架和法規。

第二，為了提高規劃的有效性，應構建全面的區域信息系統，包含城市綠地資源的相關數據，結合地方的實際需求制定適合的具體政策。這樣的信息系統將有助于確定城市綠地資源的實際狀況和發展水平，從而為綠地資源開發和保護選擇有用的規劃和項目。將區域信息系統構建與法律法規相協調，以防止開放空間、綠化帶、森林保護區、濕地和其他生態敏感區域遭到物理開發或被城市蠶食。有效的政策框架要求通過充分考慮所有相關經濟、社會和環境方面的多行動者和多部門的方法，來制定必要的政策、激勵措施、法律和法規。這種框架還必須以戰略愿景以及現有和未來城市綠地資源的規劃、設計和管理的統一為基礎。

5 結語

我國城市治理制度深受蘇聯模式的影響，本文將歷史制度主義分析方法應用于理解我國的規劃管理實踐中，并提出具有針對性的政策建議。

首先探討了歷史制度主義，其兼收并蓄了新制度主義中的“演算法”與“文化法”來明確制度與行動之間的關系，強調政策演變之初的制度和政策選擇的持續性，并且有效地解釋了制度在政策選擇形成后的持續性。這種方法提供了一種從規劃歷史切入的視角，去更好地理解與定位規劃管理中的現存問題，進而構建具有我國發展特色的規劃管理理論分析方法。

然后回顧我國城市政策中的“蘇聯模式”并總結了3項特征：首先，這種自上而下的運行模式導致了相同級別不同部門之間的連接很脆弱；其次，經濟規劃和空間規劃并未完全結合，因為經濟規劃與空間規劃之間鮮少進行有意義的協商，同時，前者幾乎掌握了所有權力；第三，嚴重忽視城市的建設以及管理為一個復雜的過程。通過探討與分析我國綠地資源管理現狀，去理解蘇聯模式的這3項特征如何通過“路徑依賴”影響現在的綠地資源管理機制。

在城市綠地資源的土地利用和管理方面，每個城市遇到的問題不盡相同，但是，根據歷史制度主義的“路徑依賴”原則進行分析，蘇聯模式可以解釋這類問題產生的一些共同原因：首先，由于城市綠地資源是一個復雜的領域，許多部門都會參與到決策和管理過程中，然而部門之間的橫向協調十分脆弱；其次，在分權制改革的背景下，中央政府放松了對地方發展事務的控制，分散了決策權，將社會和經濟發展的大部分職責轉移到了地方，而地方的經濟規劃與空間規劃之間缺乏有效協調，由于不同級別的優先級，城市綠地資源部分的資金往往最先被砍掉，因此往往是地方主動編制了規劃，但缺乏執行規劃所需的資金；第三，城市綠地資源發展和管理的另一個重大障礙是缺乏有效的法律法規以及相關的執行機制，我國空間規劃的法律框架體系不完善直接導致了城市綠地資源的濫用和破壞。

最后，根據上述討論，建議進行以下調整：綠地資源管理應被納入國家政策，法律框架應提供全面的戰略，解決涉及綠地資源管理的各個部門和領域的現存關系，要求有關單位之間高度協作；為了提高規劃的有效性，應構建包含城市綠地資源相關數據的全面的區域信息系統；我們必須要改善不同規劃層面——國家、區域和地方之間的協調互動，多數空間規劃是在地方層面完成的，政府必須為區域規劃機構提供支持，使其成為高效的中間規劃層，行之有效的綠地資源管理政策需要地方政府部門間相互溝通，協調各方利益，協調中充分重視園林和綠化部門的作用。在空間規劃過程中，綠地資源應被視為基礎設施的關鍵組成部分，為綠地的開發、維護和保護提供資金保障。空間規劃應盡可能在綠地資源與規劃的其他方面之間建立有意義的聯系。例如，交通部分應考慮街道樹木，而經濟發展部分應考慮城市公園(例如，城市公園可以經常舉辦吸引游客的推動當地經濟發展的藝術節和文化活動)。在城市規劃中交叉引用土地使用的要素有助于識別風險，例如因規劃的開發而對綠地資源構成的風險，并應指定行動以盡量減少此類風險，進而最大限度地發揮地方政府在綠地規劃方面的主動權，從而達到國家、區域和地方之間的協調互動。