基于多規(guī)合一的太湖風景區(qū)木瀆景區(qū)土地利用規(guī)劃研究

相西如

盛方明

王鈺倩

1 研究緣起

風景區(qū)土地是風景區(qū)珍貴資源的物質(zhì)載體，其合理的布局和利用方式是風景區(qū)保護與發(fā)展的根本。近年來，國內(nèi)外學者主要通過可接受的改變極限(LAC理論)、環(huán)境影響評價(EIA)和資源要素分析等技術(shù)方法，從平衡資源利用與土地承載力、預測重大建設(shè)對環(huán)境的影響，以及確定風景區(qū)界線劃定的影響因子等方面指導風景區(qū)土地利用規(guī)劃。此類研究多立足于保護與利用風景區(qū)的自然和人文資源，但對于承擔城鎮(zhèn)功能的古鎮(zhèn)型風景區(qū)土地利用規(guī)劃的研究較少。隨著國土空間規(guī)劃體系的逐步建立，多規(guī)合一在協(xié)調(diào)城市各類空間規(guī)劃矛盾與解決多部門職能交叉問題等方面得到了廣泛實踐，由最初的統(tǒng)籌國民經(jīng)濟和社

會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”逐漸發(fā)展成為當下協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃矛盾以及管理的重要方法[1-2]。針對古鎮(zhèn)型風景區(qū)自然與人文資源并重、游賞與生活功能交織、風景區(qū)與城鎮(zhèn)用地兼具等現(xiàn)實問題與矛盾，基于多規(guī)合一研究太湖風景區(qū)木瀆景區(qū)土地利用規(guī)劃，有利于科學集約地利用風景區(qū)土地資源，保護城市可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基底。

2 木瀆景區(qū)概況

2.1 景區(qū)空間形態(tài)

木瀆景區(qū)位于蘇州市(圖1)，是太湖風景區(qū)13個景區(qū)之一，面積19.43km2。景區(qū)內(nèi)有歷史文化名鎮(zhèn)——木瀆古鎮(zhèn)，面積為90.94hm2。木瀆景區(qū)自然山水條件優(yōu)越，園林古鎮(zhèn)格局獨特，人文歷史底蘊深厚，吳越遺跡獨具特色。景區(qū)既有靈巖、天平、獅山、橫山、胥江和香溪等名山秀水逶迤環(huán)繞，又有榜眼府第、靈巖寺、范文正公祠等蘊含姑蘇文化的景觀建筑、歷史遺跡和民風民俗[3]。木瀆古鎮(zhèn)依水而建，依水而榮，2 500多年來經(jīng)歷了多個時代的演替，形成了“上宅下店”“前市后坊”“庭院深深”的典型水鄉(xiāng)格局[4]，充滿歷史人文氣息(圖2)。

2.2 景區(qū)土地利用現(xiàn)狀

2.2.1 景觀資源缺乏有效保護

景觀資源是風景區(qū)的主要風景游賞對象，具有稀缺性、唯一性和不可復制性，是風景區(qū)土地利用規(guī)劃首要考慮的核心因素。木瀆景區(qū)景源類型豐富(圖3)，其山林、石景、古鎮(zhèn)的特色資源充分反映了自然環(huán)境與人類聚落的和諧交融，在太湖風景區(qū)中獨具特色。但景區(qū)內(nèi)自明代以來大量開采金山石，產(chǎn)生的裸露山體給木瀆景區(qū)的自然環(huán)境造成了極大破壞；吳越遺跡等人文資源散落、游賞用地規(guī)模較小，使部分擁有較高歷史文化價值的遺跡類景源未得到充分保護。韓蘄王祠、寒山嶺摩崖石刻、張永夫墓和木瀆古鎮(zhèn)下塘街等景觀資源因缺乏游賞內(nèi)容與配套設(shè)施，可游覽性較弱，資源優(yōu)勢逐漸消失。景區(qū)整體資源分布東多西少，游賞活動以觀光為主且集中在東部片區(qū)，受內(nèi)部軍事用地分割影響，各景觀資源點間聯(lián)系較弱。

2.2.2 古鎮(zhèn)用地功能雜糅

古鎮(zhèn)作為景區(qū)主要游賞區(qū)，居住、商貿(mào)與風景游賞功能雜糅，工廠、倉庫和中小學等用地位于古鎮(zhèn)核心區(qū)域，混雜的城鎮(zhèn)功能用地不利于古鎮(zhèn)健康發(fā)展。

古鎮(zhèn)內(nèi)建筑形式多樣，年久失修、墻垣破漏的傳統(tǒng)民居，結(jié)構(gòu)老舊、設(shè)施不全的老公房和宅基地房屋，體量較大、外形現(xiàn)代的新建建筑等皆存在于古鎮(zhèn)傳統(tǒng)歷史建筑之中，加之居民、商戶的無序商業(yè)行為，使各類建筑功能混雜，破壞了古鎮(zhèn)歷史風貌(圖4)。

2.2.3 多重規(guī)劃下用地屬性難以界定

木瀆景區(qū)作為建制鎮(zhèn)，建設(shè)與發(fā)展既要符合《太湖風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》(以下簡稱《太湖總規(guī)》)等風景區(qū)規(guī)劃的要求，也要符合《木瀆歷史文化名鎮(zhèn)保護規(guī)劃》(以下簡稱《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》)等城鎮(zhèn)規(guī)劃的保護要求。但因風景區(qū)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、名鎮(zhèn)保護規(guī)劃的用地分類標準不同，木瀆景區(qū)內(nèi)用地屬性與地塊劃分不一致，增加了保護與利用的難度。如部分用地在《太湖總規(guī)》中為居民點建設(shè)用地，而在《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》中為商業(yè)用地(表1)。

2.2.4 多頭管理存在問題

風景區(qū)用地管理重在科學保護和永續(xù)利用風景區(qū)內(nèi)的土地資源，而城鄉(xiāng)用地管理旨在高效、集約地利用建設(shè)用地。風景區(qū)規(guī)劃難以控制木瀆景區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)發(fā)展，尤其是木瀆古鎮(zhèn)區(qū)，其規(guī)劃、建設(shè)的審批主體和管理主體不同，存在著符合城鄉(xiāng)用地管理但不符合風景區(qū)用地管理的建設(shè)行為，增加了景區(qū)管理的難度。

圖1 木瀆景區(qū)、太湖風景區(qū)及蘇州市的關(guān)系

圖2 木瀆古鎮(zhèn)空間形態(tài)發(fā)展演進(作者改繪自參考文獻[5])

圖3 木瀆景區(qū)風景資源分類統(tǒng)計

3 基于多規(guī)合一的土地利用規(guī)劃體系

3.1 景源評價“合一”

景源評價“合一”融合《太湖總規(guī)》與《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》(以下統(tǒng)稱“兩規(guī)”)資源保護要求，以《風景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準》(以下簡稱《標準》)中景觀資源等級評價指標[6]為依據(jù)進行景源主體評價，借助GIS技術(shù)對木瀆景區(qū)建設(shè)利用條件相關(guān)因子進行數(shù)據(jù)分析與評價，綜合2種評價結(jié)果，建立景源評價體系，將景區(qū)中的重要景源劃分為4種利用導向的景源：以保護為導向的景源、不鼓勵開發(fā)的景源、需謹慎開發(fā)的景源，以及適度開發(fā)的景源，以便進一步指導土地利用規(guī)劃(圖5)。

3.1.1 景源主體評價

“兩規(guī)”以景源保護與利用為出發(fā)點和落腳點，通過景源價值評價進行等級劃定。其中《太湖總規(guī)》根據(jù)木瀆景區(qū)景觀資源的吸引力和保護價值進行等級劃定，《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》根據(jù)歷史文化特色及價值對古鎮(zhèn)內(nèi)文物古跡資源與歷史風貌資源進行級別劃定。

根據(jù)木瀆景區(qū)現(xiàn)狀，以《標準》與名鎮(zhèn)保護的評價指標為基礎(chǔ)，借鑒森林公園規(guī)劃與旅游規(guī)劃資源評價指標，從游賞價值和生態(tài)價值方面建立適合木瀆景區(qū)的景源主體評價體系，評定景區(qū)景源等級。

3.1.2 建設(shè)利用評價

“兩規(guī)”用地規(guī)劃均重視資源建設(shè)利用條件，《太湖總規(guī)》將景源利用條件作為景源評價指標之一，確定景源等級；《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》根據(jù)建設(shè)條件劃定古鎮(zhèn)歷史文化資源載體的保護界線并制定保護措施。

綜合“兩規(guī)”景源保護要求，針對景源的建設(shè)潛力與發(fā)展?jié)摿M行立地條件與發(fā)展條件評價，界定景源建設(shè)利用適宜性。

3.1.3 景源利用導向

將景源主體評價形成的5個景源等級(Ⅰ-Ⅴ)與建設(shè)利用評價形成的4個適宜性等級(Ⅰ-Ⅳ)建立景源利用導向矩陣(表2)，建立對木瀆景區(qū)重要景源的利用導向評定(表3)。其中以保護為導向的景源包括AⅠ、BⅠ、CⅠ、DⅠ、AⅡ、BⅡ、AⅢ，主要指本體價值高、利用條件差的景源，重點對景源本體及其環(huán)境進行保護，不增加建設(shè)用地；不鼓勵開發(fā)的景源包括AⅣ、AⅤ、BⅢ、CⅡ，主要指本體價值較高、利用條件相對較差的景源，可對景源及周邊環(huán)境予以改造提升，原則上不增加建設(shè)用地；需謹慎開發(fā)的景源包括BⅣ、BⅤ、CⅢ、DⅡ，主要是對景源本體進行維護修復和功能完善，提升景源游賞價值，謹慎進行建設(shè)利用；適度開發(fā)的景源包括CⅣ、CⅤ、DⅢ、DⅣ、DⅤ，主要是優(yōu)化景源本體及其環(huán)境的使用功能，可適度進行建設(shè)利用。

圖4 木瀆景區(qū)土地利用現(xiàn)狀

圖5 木瀆景區(qū)景源評價“合一”技術(shù)路線(作者改繪自參考文獻[7])

表1 木瀆古鎮(zhèn)《太湖總規(guī)》與《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》用地屬性不一致的區(qū)塊

表2 景源利用導向矩陣

3.2 用地屬性“合一”

3.2.1 用地分類

《太湖總規(guī)》注重風景資源的休閑游賞與可持續(xù)利用，采用風景區(qū)用地分類；《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》旨在使古鎮(zhèn)空間布局體現(xiàn)歷史文化名鎮(zhèn)價值，采用城市用地分類。對于兼具景區(qū)用地與城鎮(zhèn)用地的木瀆景區(qū)，用地分類標準不一不利于景區(qū)土地資源的科學利用。用地屬性“合一”通過厘清“兩規(guī)”用地分類標準，進行“兩規(guī)”用地對接，確定木瀆景區(qū)內(nèi)的用地分類與屬性。

將《標準》中的風景區(qū)用地分類對接城市用地分類[8]，根據(jù)木瀆景區(qū)特質(zhì)，細化部分風景區(qū)用地分類至小類，明確各用地屬性及其對應(yīng)的城市用地屬性(圖6)。通過細化《太湖總規(guī)》用地屬性與地塊劃分，充分對接《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》，進行“兩規(guī)”用地屬性“合一”，解決因多重規(guī)劃用地分類不同而產(chǎn)生的用地屬性難以界定等問題。

1)甲類用地。

該用地類型承載了景區(qū)內(nèi)主要的景觀游覽活動，其中甲1風景點建設(shè)用地以景源屬性類型進行細化；甲2風景保護用地根據(jù)不同資源保護區(qū)進行分類保護(表4)。在景區(qū)土地利用規(guī)劃中應(yīng)增加甲類用地，明確風景資源的用地規(guī)模、保護措施、視覺影響和游賞方式，強調(diào)用地內(nèi)不可進行與風景游賞無關(guān)的建設(shè)，通過綠地率、容積率、建筑高度等指標控制，確保風景資源不受破壞，營造景區(qū)整體景觀風貌。

2)乙類用地。

乙類用地承擔了風景區(qū)內(nèi)主要游覽及服務(wù)設(shè)施建設(shè)，將景區(qū)管理、科研設(shè)施用地劃入乙類，并細分部分設(shè)施用地(表5)。該類用地在景區(qū)中根據(jù)資源保護、游覽需求及建設(shè)條件分散設(shè)置，控制建設(shè)規(guī)模、容積率、建筑高度體量等指標，提出建筑色彩、整體風貌等要求，并引導景區(qū)內(nèi)的商業(yè)業(yè)態(tài)。

3)丙類用地。

丙類用地是與城市規(guī)劃及名鎮(zhèn)保護規(guī)劃對接的主要用地類型，滿足風景區(qū)內(nèi)村鎮(zhèn)發(fā)展需求。根據(jù)木瀆景區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)情況，細化丙類用地(表6)。該用地應(yīng)結(jié)合景區(qū)保護要求與現(xiàn)狀村鎮(zhèn)區(qū)位進行集約布置，對綠地率、容積率、建筑高度和建筑風貌等指標進行控制，使景區(qū)內(nèi)建設(shè)活動富有鄉(xiāng)土文化內(nèi)涵。

4)其他用地。

《標準》中戊、己、庚、辛類用地為農(nóng)業(yè)與林業(yè)用地，此類用地在風景游賞中性質(zhì)類似，將戊、己、庚、辛類用地合并為風景農(nóng)林用地，原中類用地皆調(diào)整為小類(表7)。

表3 景源利用導向評定

表4 甲類用地細化及其與城鄉(xiāng)用地“合一”

表5 乙類用地細化及其與城鄉(xiāng)用地“合一”

表6 丙類用地細化及其與城鄉(xiāng)用地“合一”

3.2.2 用地兼容

木瀆景區(qū)居住、游覽、商業(yè)等多種功能共存。為更好地保護景區(qū)內(nèi)充滿古鎮(zhèn)風情的空間布局、繼承水鄉(xiāng)民俗的非物質(zhì)文化以及展現(xiàn)江南韻味的生活場景，借鑒城市用地規(guī)劃方法，在景區(qū)規(guī)劃中設(shè)置兼容用地，為土地利用增加“彈性”，有利于風景區(qū)用地管理與城鄉(xiāng)用地管理的統(tǒng)籌合一，提高規(guī)劃的可實施性。

1)甲11用地與乙類、丙類用地的兼容。

甲11用地在木瀆景區(qū)中主要是古鎮(zhèn)核心景區(qū)的游覽區(qū)，其景觀風貌與居民生活不可分割，單一的用地類型無法完整展現(xiàn)景區(qū)人文特質(zhì)。

甲11、乙5兼容性用地：在木瀆景區(qū)中，部分管理機構(gòu)設(shè)置在歷史建筑中，此類用地不建議大規(guī)模設(shè)置，確需設(shè)置時需嚴格控制乙5的用地比例。

甲11、乙11、乙12兼容性用地：劃分此類兼容性用地主要用于控制景區(qū)內(nèi)的商業(yè)活動，包括承擔商品銷售、餐飲服務(wù)等用途的風景建筑。該類用地需嚴格遵循《木瀆名鎮(zhèn)規(guī)劃》，不得在重要保護建筑中設(shè)置此類用地。

甲11、乙4兼容性用地：包括設(shè)置解說服務(wù)點的部分歷史建筑，此類兼容用地應(yīng)根據(jù)景區(qū)定位、歷史建筑保護等要求謹慎規(guī)劃其位置和規(guī)模。

甲11、丙21兼容性用地：主要是一些有原住民居住的風景建筑用地，用地應(yīng)結(jié)合建筑現(xiàn)狀、建筑歷史價值進行指標控制，禁止居民隨意改變建筑外形，禁止亂搭亂建等行為。

2)乙類用地與丙類用地的兼容。

乙11、丙21兼容性用地：木瀆景區(qū)大部分居民建筑一層為特色商鋪，售賣特色旅游產(chǎn)品。此類兼容用地集約了景區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，同時也展現(xiàn)了地域風土人情，有利于形成與木瀆風景環(huán)境協(xié)調(diào)共贏的特色經(jīng)濟發(fā)展模式，但此類用地應(yīng)根據(jù)古鎮(zhèn)特色進行商業(yè)業(yè)態(tài)控制，禁止與古鎮(zhèn)風貌不協(xié)調(diào)的商業(yè)行為。

圖6 “多規(guī)合一”下的木瀆景區(qū)土地利用

表7 戊類用地細化及其與城鄉(xiāng)用地“合一”

3.3 區(qū)域管理“合一”

3.3.1 部門機構(gòu)協(xié)調(diào)

木瀆景區(qū)屬于太湖國家級風景名勝區(qū)，其保護與建設(shè)必須以相關(guān)法規(guī)、條例、標準等為依據(jù)，在多規(guī)合一中堅持保護第一，從嚴控制。針對景區(qū)內(nèi)風景區(qū)管理機構(gòu)與地方政府等相關(guān)部門職能交叉的問題，結(jié)合國家公園管理體制，整合包含木瀆景區(qū)在內(nèi)的太湖風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，優(yōu)化木瀆景區(qū)層級管理，加強相關(guān)單位、部門之間的溝通合作，以木瀆景區(qū)的科學發(fā)展為主旨，統(tǒng)籌政策實施與工作開展，有效進行木瀆景區(qū)的管理。

3.3.2 數(shù)據(jù)資源協(xié)調(diào)

利用GIS、RS等技術(shù)，將各部門相關(guān)資料數(shù)據(jù)化、標準化，建立木瀆景區(qū)信息系統(tǒng)資源庫，為各部門提供高精度、高準確率的景區(qū)數(shù)據(jù)和圖文。通過木瀆景區(qū)數(shù)據(jù)資源共享平臺，減少相關(guān)部門重復工作，提高木瀆景區(qū)管理效率。

3.3.3 相關(guān)利益主體協(xié)調(diào)

木瀆景區(qū)內(nèi)的居民是人文景觀的重要載體，在景區(qū)管理中應(yīng)保持與居民的溝通交流，使管理部門與居民形成合力，增強居民對木瀆景區(qū)保護發(fā)展的積極性和能動性。針對木瀆景區(qū)內(nèi)的營利主體與非營利主體，建立利益分配機制，協(xié)調(diào)各方利益主體，通過制度安排、溝通協(xié)調(diào)等方式，使各利益主體積極參與木瀆景區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。

4 結(jié)語

木瀆景區(qū)多規(guī)合一是古鎮(zhèn)型風景區(qū)土地利用規(guī)劃體系構(gòu)建的一次實踐，通過對木瀆景區(qū)資源建設(shè)利用條件、景區(qū)建設(shè)管理矛盾和土地利用現(xiàn)狀等問題的梳理，以及對風景區(qū)規(guī)劃和歷史文化名鎮(zhèn)保護規(guī)劃間用地屬性差異的思辨，以景源評價“合一”、用地屬性“合一”和區(qū)域管理“合一”的方法，形成適合以木瀆景區(qū)為代表的古鎮(zhèn)型風景區(qū)土地利用規(guī)劃，解決風景區(qū)用地與城市用地分類標準不一等問題，優(yōu)化風景區(qū)中城鎮(zhèn)用地利用方式。古鎮(zhèn)型風景區(qū)土地利用規(guī)劃中強調(diào)保留古鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活等鄉(xiāng)土場景，凸顯以古鎮(zhèn)為代表的風景區(qū)多元景觀特質(zhì)，為古鎮(zhèn)型風景區(qū)的保護與利用提供“一張藍圖”，是風景區(qū)規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃體系的積極探索。