論我國農民工失業保險制度的缺陷及重構

【摘? ?要】 由于農民工受學歷、技能等因素制約，在城市往往從事一些替代性較強工作崗位，這些崗位在農民工內部競爭也比較激烈，因此，農民工不可避免會產生失業問題。提高失業保險制度的吸引力，對農民工失業保險制度重構，不僅具有現實意義還有戰略意義。

【關鍵詞】 農民工;失業保險制度;失業風險

中圖分類號：F842? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）03-0048-50

On the Defects and Reconstruction of the Unemployment Insurance System of Migrant Workers in China

LEI Da

（Jiangxi University of Finance and Economics? ?Nanchang， Jiangxi? ?330013）

[Abstract] As migrant workers are restricted by education， skills and other factors， they are often engaged in some alternative jobs in cities， and the competition for these jobs is also fierce among migrant workers. Therefore， migrant workers will inevitably have the problem of unemployment. To improve the attraction of unemployment insurance system is not only of practical significance but also of strategic significance for the reconstruction of migrant workers' unemployment insurance system.

[Key words] migrant workers; unemployment insurance system; unemployment risk

伴隨著城市化進程加快，農民工成為中國城鎮勞動力不可或缺的一部分，且比重不斷加大。2018年全國農民工總量28836萬人，其中外出農民工17266萬人。 農民工進城務工不但提高了自身收入水平，還為中國經濟發展提供了巨大勞動力資源。農民工受學歷、技能等因素制約，在城市往往從事一些體力勞動工作，由于這些工作崗位的替代性極強，在農民工內部會形成相應的崗位競爭關系，所以農民工同樣面臨失業風險。盡管《失業保險條例》將農民工納入失業保險制度覆蓋范疇，但受當時城鄉二元體制影響，《失業保險條例》對農民工和城鎮職工進行了分割的制度安排。相對于城鎮職工而言，農民工享受的失業保護權益受到很大侵犯。這違背了保險的普遍性原則。因此對農民工失業保險制度進行重構，既能保障農民工權益，又能促進社會安定。

1? 農民工對失業保險制度的客觀需求

1.1? 農民工面臨的失業問題

農民工由于學歷低、技能弱，就業多分布在制造業、建筑業、批發零售行業、居民服務業、修理、交通運輸、倉儲和郵政業、住宿和餐飲業等行業，相應地崗位通常為車間工人、泥匠工人、導購員、保姆、保安、清潔人員、修理工人、司機、倉管人員、送貨人員、住宿和餐飲服務人員等領域。農民工從事的崗位對技術沒有限制，準入門檻也無要求，常出現供大于求的局面，導致就業崗位呈現飽和狀態。所以，農民工失業是不可避免的。

1.2? 農民工失業風險化解

對于人類社會失業風險化解大致經歷三個階段：第一，自我承擔的失業風險。根據合同法原理和責任自負原則，用人單位和勞動者都不存在違約責任，失業者要自己承擔失業的生活風險，這往往存在于早期的市場經濟中。第二，可轉移的失業風險。在用人單位解除勞動者合同時，盡管用人單位是根據法律規定利用自身的預告解除權解除與勞動者的勞動合同，但考慮到失業時勞動者的工作財產權受到損失，本著損失理應受到補償原則，再加上法律出于對弱勢群體傾斜保護，這時用人單位在解除勞動合同時，要向勞動者依支付經濟補償金。實際上此時即表現為可轉移的風險，勞動者的失業風險由用人單位承擔。第三，社會共同承擔的社會風險階段。失業者的風險被納入到社會風險，由社會保險經辦機構給付失業保險金。

盡管農民工與用人單位建立了勞動關系，但受到農民工維權意識不高和維權能力低下的影響，再加上用人單位利用自身的優勢地位逃避企業自身責任，從而使得用人單位規避向農民工支付經濟補償金。這樣導致第二階段的可轉移失業風險在農民工身上很難實現。同時，《失業保險條例》第六條和第二十一條針對農民工作了特別規定的影響，形式上農民工是受失業保險覆蓋的，實質卻是完全不受失業保險覆蓋，不能與城鎮職工一樣享受失業保險所帶來的經濟效益和社會財富福祉。所以，第三階段的社會共同承擔社會風險化解對農民工來說仍存在制度上的羈絆。綜上，大部分的農民工失業風險化解還停留在自我承擔的失業風險化解階段。

1.3? 農民工自我保障能力

農民工自我承擔的失業風險，是通過自我保障能力來實現的。如果農民工自我保障能力差，那么農民工失業風險化解能力就弱。農民工自我保障能力主要體現在收入水平上，2017年，農民工月均收入3485元，外出務工農民工月均收入3805元，本地務工農民工月均收入3173元。 盡管國家統計局沒有公布當年的城鎮職工月均收入情況，但相關數據可以表明，農民工相對于城鎮職工而言自我保障能力較弱。2017年，城鄉居民人均可支配收入之比為2.71。 農民工可支配收入低，意味著結余能力也較弱。

農民工受收入低，結余少影響，農民工自我承擔的失業風險化解能力也較弱。但通過轉移的失業風險讓用人單位來承擔農民工失業風險化解功能是行不通的，因為農民工流動性大，導致簽訂的往往是固定期限勞動合同，并在勞動合同中約定的工資待遇也低。而根據《勞動合同法》第四十六條第五款規定，除用人單位維持或者提高勞動合同約定條件續訂勞動合同，勞動者不同意續訂的情形外，勞動合同期滿終止固定期限勞動合同的用人單位需要向勞動者支付經濟補償金。換句話說，在簽訂下次合同時，用人單位還是維持上次簽訂勞動合同時給予農民工的待遇，如果這時農民工不再續簽勞動合同，那么農民工將不能獲得用人單位支付的經濟補償金。這說明可轉移的失業風險在農民工身上也很難實現。基于改善民生角度和社會保險的普遍性原則考慮，客觀上要求把農民工納入到享受城鎮職工一樣的失業保險中。可能有人認為，盡管農民工務工收入低，但是可以通過土地保障能力來實現自我承擔失業風險化解，所以沒有必要與城鎮職工一樣參加失業保險。但根據學者實證研究，“農民工失業后，選擇返鄉投靠土地保障的只有13%，而選擇繼續在城市尋找工作的占84%，即失業后絕大多數農民工都將留在城市，……對于大部分農民工來說，土地保障功能弱化導致返鄉重新從事農業生產不是可行之路。” 因此，對于農民工而言，在自我承擔的失業風險化解和可轉移的失業風險化解不暢的情況下，客觀上要求把農民工的失業風險化解交由失業保險制度來承擔。

2? 現行農民工失業保險制度的缺陷

2.1? ?失業保險制度功能欠缺

根據《失業保險條例》規定，“單位招用的農民合同制工人連續工作滿 1年，本單位并已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。”也就說，對于符合領取失業金的農民工采用的是一次性生活補助方法。

然而，相對于城鎮職工保險待遇而言，一次性生活補助對農民工及其家庭的失業保障功能是欠缺的。以江西省南昌市為例，一名農民工在南昌工作10年，且單位為其繳納了失業保險費。根據江西省人力資源和社會保障廳、江西省財政廳、江西省民政廳2019年聯合下文《關于做好生活困難下崗失業人員臨時生活補助工作的通知》（贛人社字〔2019〕240號）文件精神，該農民工可申領一次生活補助2000元。但同樣的情況，城鎮職工可以領取24個月的失業保險金，根據2019年江西失業保險金領取標準，江西省南昌市為一類區域，失業金按照1340元/月執行，根《據失業保險》規定累計繳費時間10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月規定，該農民工可以按照1340元/月標準，期限24個月基數計算，該農民工總共可領到32160元，當然，若城鎮職工在失業期間患病，還可以向失業保險基金申請醫療救助金。除此之外，失業保險制度還會向城鎮職工支付再就業補貼及與失業保險有關的其他費用。因此，失業保險制度對農民工的保障能力相對于城鎮職工而言相當低下。

2.2? 失業保險制度吸引力不強

首先，農民工領取失業補貼金的前提是連續工作滿1年。這種時限規定是不符合農民工實際情況的，農民工工作流動性非常大，有些甚至還是從事季節性工作崗位，從而有些農民工不符合失業補貼金的領取標準，導致部分農民工參保意愿低。

其次，失業保險金統籌層次低，跨統籌地區就業失業保險關系轉移接續困難。盡管《失業保險條例》規定失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌。但受到經濟發展不平衡因素影響，有些省份僅能實現全縣統籌。對此，流動性較大的農民工參保意愿就更低。

最后，統一的繳費基數對農民工缺乏身份適用的差異性。按照《失業保險條例》規定，當前我國針對農民工失業保險模式有兩種，一種是一次性生活補助模式，即農民工不繳納失業保險費，在勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。另一種是城鄉一體式模式，即農民工與城鎮職工無差別，平等地適用《失業保險條例》，個人繳納本人工資的1%作為失業保險費。因此，對于農民繳費基數要么是0，要么是1%，這將會出現對已經定居在城市的農民工出現保障不足的局面，而對流動性強體現出季節性就業的農民工又會出現負擔過重的局面，導致失業保險制度缺乏身份適用的差異性。

3? 農民工失業保險制度重構

3.1? 增強失業保險制度功能

由于農民工與城鎮職工差別化地適用《失業保險條例》，導致失業保險制度對農民工的失業保險能力低下。因此，要擴大失業保險的保障主體，把農民工也納入失業保險的覆蓋范圍。這樣做是有法理依據和立法支撐的，《社會保險法》第95條明確規定：“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。失業保險作為社會保險體系的有機組成部分，《社會保險法》第五章專門規制了失業保險，根據上位法優于下位法原則，意味著進城務工的農村居民應依照《社會保險法》規定參加失業保險。因此，在勞動合同解除或者終止時支付一次性生活補助的做法已經沒有法律依據了。

把農民工納入《失業保險條例》參保對象，可以讓農民工享受到城鎮職工也能享受的失業保險金、失業保險金期間的醫療補助金和接受職業培訓、職業介紹的補貼，若失業期間，失業人員死亡的，其供養的配偶、直系親屬還可以領取撫恤金和喪葬補助金。綜上，如果把農民工納入《失業保險條例》參保對象，可以讓全社會共同承擔農民工的失業風險。從而增強保險制度對農民工的失業保險功能。

3.2? 提高失業保險制度吸引力

首先，把失業保險金的領取條件由已繳滿1年改為6個月。這種規定因符合農民工流動性大特點，因而有其合理性。考慮到失業保險制度擴大到全體勞動者（包括農民工），在待遇領取條件上也應相應地降低，可借鑒英國和日本繳滿6個月即可享受失業保險待遇的規定，在修改《失業保險條例》時，將領取失業保險金的領取條件由已繳滿1年改為已繳滿6個月。

其次，提高失業保險制度統籌層次，暢通跨統籌地區就業失業保險關系轉移接續機制障礙。失業保險基金統籌層次越高，跨統籌地區就業失業保險關系轉移接續頻率就越低。由于受經濟發展不平衡的實際情況影響，再加上農民工省內流動大的特點，所以失業保險制度的統籌目標應該是努力做到省級統籌。

最后，增強繳費基數對農民工身份適用的差異性。對于農民工繳費基數要么是0，要么是1%的選擇機制并沒有考慮農民工身份適用的差異性。對于，流動性強體現出季節性就業的農民工，可以維持《失業保險條例》對農民工給予一次性失業補助金的現狀，這樣，既可以減輕農民工繳納失業保險費的壓力又可以適當發揮失業保險金的保障功能。而對于已經城市化的農民工建議按執照1%的繳費基數進行繳費。因為這類農民工在城市穩定性較強，且土地對其的保障能力明顯不足，需要失業保險基金化解失業風險。

4? 結語

截至2018年底，失業保險參保人數為19643萬人，同期工傷保險的參保人數為23874萬人，職工基本養老保險為41902萬人，而2018年城鎮就業人員43419萬人。失業保險參保人數低于工傷保險參保人數，并且遠低于職工基本養老保險參保人數，失業保險參保人數僅相當于城鎮就業人數的45.24%。 如果對農民工失業保險制度進行重構，把失業農民工納入參保對象，那么失業保險制度的保障功能也將發揮得更加充分。隨著以人民為中心發展思想的確立，保障農民工與城鎮職工有同等權利和義務是發展的應有之義。因此，對農民工失業保險制度重構，不僅具有現實意義還有戰略意義。

參考文獻：

[1] 董保華，孔令明.經濟補償與失業保險之制度重塑[J].學術界，2017，01.

[2] 韓偉，徐蕾，穆懷中，等.農民工失業保險制度研究[J].中國軟科學，2010，08.

（編輯：赫亮）

收稿日期：2019-12-12

作者簡介：雷達（1986- ），江西余干人，江西財經大學2017級法學碩士研究生，主要研究方向：勞動與社會保障法。