黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行效果優(yōu)化探究

【摘? ?要】 黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，身系國家糧食安全與糧食儲備重要任務(wù)，其優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是重要基礎(chǔ)保障。但是近幾年由于追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境意識并沒有跟上，造成了農(nóng)業(yè)環(huán)境破壞，影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。對此省政府也出臺了一系列農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策，但是在政策執(zhí)行過程中仍存在政策執(zhí)行不夠到位、體系缺陷、監(jiān)管薄弱和環(huán)境制約等問題，為保證農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策有效執(zhí)行，建議提升政府執(zhí)行能力、完善政策執(zhí)行體系、監(jiān)督主體的多元化和優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】 黑龍江省;農(nóng)業(yè)生態(tài)補償;政策執(zhí)行

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）03-0045-47

Study on the Implementation Effect of Agricultural Ecological Compensation Policy in Heilongjiang Province

XIE Fan

（School of Finance and Public Administration， Harbin Commercial University? ?Harbin， Heilongjiang? ?150000）

[Abstract] As a big agricultural province， heilongjiang province is an important task of national grain security and grain reserve， and its high-quality agricultural ecological environment is an important basic guarantee. However， in recent years， because of the rapid development of agricultural economy， farmers'awareness of protecting the agricultural ecological environment has not kept up， which has caused the damage of agricultural environment and affected the sustainable development of agricultural ecology. The provincial government has also introduced a series of agricultural ecological compensation policies， but there are still some problems in the implementation of the policy， such as inadequate implementation of the policy， system defects， weak supervision and environmental constraints. In order to ensure the effective implementation of the agricultural ecological compensation policy， it is suggested to enhance the implementation capacity of the government and improve the government? Policy implementation system， supervision of the diversification of the main body and optimize the policy implementation environment.

[Key words]? Heilongjiang province; agricultural ecological compensation; policy implementation

1? 黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨著越來越大壓力，為了防止農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，我國出臺了很多農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2012年修訂）、《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》和《農(nóng)業(yè)資源保護法》等法律法規(guī)，結(jié)合黑龍江省實際情況，2014年出臺了《黑龍江省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》，2015年出臺了《農(nóng)機購置補貼實施方案》、《黑龍江省2015年深松整地補助實施方案》和《哈爾濱市2015-2017年秸稈綜合利用實施方案》、2016年黑龍江省出臺了《黑龍江省生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》，旨在保護生態(tài)環(huán)境，完善環(huán)境經(jīng)濟政策，建立以政府為主導的生態(tài)補償機制，保證生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

2017年根據(jù)《財政部 農(nóng)業(yè)部<關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法>的通知》，黑龍江省出臺了《黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理實施細則》，并要求各地區(qū)財政局、農(nóng)業(yè)局和畜牧局嚴格執(zhí)行，實施細則明確了補償資金的對象、支出方向和發(fā)放的方式，以及要求各個部門加強對資金分配、使用和管理情況的監(jiān)督和評價等。2018年出臺了《黑龍江省2018-2020年農(nóng)業(yè)機械購置補貼實施方案》，為貫徹落實中央政府關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見，黑龍江省政府印發(fā)了《黑龍江省創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的實施意見》，實施意見中指出要建立完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境管控制度，按照“誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度，完善秸稈還田補償政策，建立完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼制度等。

2? 黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行中存在的問題

2.1? ?政策執(zhí)行不夠到位

政策執(zhí)行不夠到位主要表現(xiàn)在政策本身問題以及執(zhí)行主客體影響。黑龍江省政府制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面政策時，主要考慮到兩方面因素，一是為了落實中央政府在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面政策指導，二是政府考慮到省內(nèi)各地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具體現(xiàn)實情況。但是在黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策方面，有部分政策在出臺后未完全考慮到各種不同情況下補償具體對象、方式及手段等，造成政策執(zhí)行出現(xiàn)問題。政策執(zhí)行主客體是影響政策執(zhí)行不夠到位的重要因素，當國家和地方政府出臺了相關(guān)政策后，地方政府執(zhí)行主體由于自身素質(zhì)并不完全一樣，包括專長領(lǐng)域可能也并不在農(nóng)業(yè)生態(tài)這一部分，導致執(zhí)行主體并不能完全把握政策相關(guān)思想。在執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對農(nóng)民進行相關(guān)政策思想培訓和配套技術(shù)跟進時，只是簡單傳達命令，并沒有在農(nóng)民中進行廣泛宣傳，導致農(nóng)民無法準確接收和了解中央及地方政府出臺的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策，最后影響政策執(zhí)行效果。

2.2? 政策執(zhí)行體系缺陷

黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行方面，由于農(nóng)業(yè)機構(gòu)很多、各個部門之間在管理上很難協(xié)調(diào)，部門之間職能和責任不太明確等問題存在，使得政策在執(zhí)行過程受到影響。政府政策執(zhí)行體系薄弱，很重要原因是沒有形成完善的政策推廣機制，統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策推廣信息平臺沒有形成。政策執(zhí)行信息溝通體系也不完善，使補償政策難以轉(zhuǎn)化為目標結(jié)果。政府在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策推廣方面，內(nèi)容和形式單一，缺少有效激勵機制，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策推廣人員工作沒有創(chuàng)新性，積極性低，推廣結(jié)果不好。政策執(zhí)行主客體間缺乏有效溝通，與相關(guān)政策執(zhí)行協(xié)調(diào)性不足，同時與之相匹配執(zhí)行信息溝通機制、評估體系以及責任追究制度等都還有待加強和完善。

2.3? 政策執(zhí)行監(jiān)管薄弱

黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行過程中監(jiān)管和檢舉機制相對薄弱。監(jiān)管機制主要有內(nèi)部監(jiān)管機制和外部監(jiān)管機制。內(nèi)部監(jiān)管機制下，黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行過程中，黑龍江省政府、地方政府以及相關(guān)的執(zhí)行部門并沒有設(shè)立專門的政策執(zhí)行監(jiān)管機構(gòu)，同時各個職能部門的職責和權(quán)利劃分并不明確，以至于從政府內(nèi)部角度無法對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行進行有效的監(jiān)管。外部監(jiān)管機制下，作為監(jiān)管主體的農(nóng)民個人，往往對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行的監(jiān)督參與度低，以及由于政策宣傳不夠到位，缺乏網(wǎng)絡(luò)平臺、新興媒體的曝光，也導致人民團體、社會組織等無法直接參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行的監(jiān)管中來。檢舉機制主要包括內(nèi)部檢舉機制和外部檢舉機制，內(nèi)部檢舉機制下，黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行主體、政府內(nèi)部執(zhí)行人員，由于迫于上級領(lǐng)導權(quán)利的壓力，很難對執(zhí)行中的問題進行內(nèi)部檢舉討論。同時，外部檢舉機制下，由于檢舉主體單一，農(nóng)民主體、新興媒體、利益集團和社會組織等未能積極有效的參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行問題檢舉中，以及檢舉的渠道和方法很少。以上這些原因都大大降低了監(jiān)管力度。

2.4? 政策執(zhí)行環(huán)境制約

政策執(zhí)行過程中環(huán)境制約主要表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟和社會心理環(huán)境等方面。黑龍江省處于東北地區(qū)，上個世紀以來殘存官僚主義影響較多，人情社會現(xiàn)象比較嚴重，政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體在給予客體補償時，可能會考慮到人情感性色彩，政策宣傳推廣方面，政府執(zhí)行主體間由于素質(zhì)高低不同，對于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策認知情況也不一樣，不能更好宣傳政策，造成政策落實出現(xiàn)問題。經(jīng)濟環(huán)境問題也是一個重要影響因素，黑龍江省每年經(jīng)濟GDP在全國范圍來看偏低，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面，政府財政撥款能力有限，財政能力難以覆蓋整個地區(qū)，加之補償技術(shù)方面也需要大量資金支持，政府顯得力不從心。社會心理環(huán)境方面，政府部分工作人員在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行方面會有一種事不關(guān)己態(tài)度，認為現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題不嚴重，或者認為補償和不補償影響不大，最終造成農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策無法有效執(zhí)行。

3? 提升黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行效果的對策建議

3.1? 提升政府執(zhí)行能力

政府執(zhí)行能力提升主要從以下三個方面入手，第一，提高政策自身質(zhì)量。黑龍江省在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的制定過程中，政策制定部門應(yīng)當深入基層和實地展開調(diào)研，充分了解各地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況和當?shù)孛癖姷男枨?，制定出一套符合黑龍江省市實際的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策，而不是生搬硬套國務(wù)院中央的政策敷衍了事。第二，加強執(zhí)行主體的管理。通過建立合理規(guī)章制度對政策執(zhí)行人員進行約束，同時提高農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策相關(guān)執(zhí)行人員文化水平，對執(zhí)行人員進行公開選拔，并擇優(yōu)選擇錄用。第三，引導執(zhí)行客體配合。黑龍江省政府可以安排執(zhí)行人員定期給農(nóng)民進行政策培訓，準確傳達補償政策核心要點和注意事項，積極引導農(nóng)民配合政策執(zhí)行。

3.2? 完善政策執(zhí)行體系

完善政策執(zhí)行執(zhí)行體系直接影響政策執(zhí)行效果。黑龍江省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行體系主要從三方面進行完善，第一，優(yōu)化政策框架體系。政府需要按照農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境需求，對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策進行分析研宄，結(jié)合本地特點制定符合自己的框架體系。同時，要引進對國外先進農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策框架體系，積極搜集有關(guān)資料、分析政策框架構(gòu)成，及時修改和更新農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策框架體系。第二，完善執(zhí)行配套機制。通過制定其他配套政策來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策順利執(zhí)行，以及對執(zhí)行人員制定相關(guān)福利政策，保障執(zhí)行人員利益等等。第三，強化執(zhí)行保障機制。保障機制主要包括滿足政策順利執(zhí)行所需技術(shù)保障、財政保障等。如秸稈綜合還田需要的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)、以及財政稅收等方面適當給予農(nóng)戶優(yōu)惠補貼等等。

3.3? ?監(jiān)督主體的多元化

目前黑龍江省政府對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策執(zhí)行相關(guān)工作監(jiān)督更多是來自政府內(nèi)部自上而下監(jiān)督，單一監(jiān)督管理方式容易造成利益相關(guān)執(zhí)行主體出現(xiàn)工作上失誤。發(fā)展多元監(jiān)督主體，包括上級對下級、同級、農(nóng)民自身、社會大眾和新興媒體等監(jiān)督主體。上級對下級監(jiān)督是上級領(lǐng)導對下級進行直接監(jiān)督管理，監(jiān)管過程中可能會出現(xiàn)權(quán)利獨斷，但是這種方式仍是主要監(jiān)管方式。同級監(jiān)督要求各級除了設(shè)置補償辦負責相應(yīng)補償工作以外，還應(yīng)該設(shè)置一個相應(yīng)監(jiān)督辦，專門負責監(jiān)督補償資金和項目流向和對工作人員行為的監(jiān)督。農(nóng)民監(jiān)督則是由農(nóng)民監(jiān)督農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策是否公平公正的惠及到每個應(yīng)該獲得補償?shù)娜耸种?。社會監(jiān)督是指非補償客體群眾對補償工作監(jiān)督，任何一個非補償客體群眾有意或者無意地發(fā)現(xiàn)補償工作者存在瀆職的行為都有權(quán)利舉報和監(jiān)督。新興媒體監(jiān)督是要把補償工作曬到太陽底下，通過媒體力量制約瀆職行為，制約腐敗現(xiàn)象。

3.4? 優(yōu)化整體執(zhí)行環(huán)境

優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境主要通過積極宣傳農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策、培養(yǎng)政策執(zhí)行文化環(huán)境和保障政策執(zhí)行物質(zhì)環(huán)境等途徑實現(xiàn)。其中宣傳政策方面可以使用新時代較為發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)新媒體技術(shù)，基于電子政務(wù)運用新聞、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博和專題活動等多渠道政策宣傳工具，培養(yǎng)農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、合理利用農(nóng)業(yè)生態(tài)資源意識。文化環(huán)境方面黑龍江省政府要做好農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)保護教育相關(guān)工作，增強農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)生態(tài)意識及執(zhí)行主客體對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策認同感，積極推進環(huán)保教育工作。物質(zhì)環(huán)境方面黑龍江省政府應(yīng)加大財政支出對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目資金支持，同時建立多個渠道補償資金融入，大力發(fā)展節(jié)地節(jié)能節(jié)水等資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)，推進種養(yǎng)循環(huán)一體化，支持發(fā)展秸稈和畜禽糞污資源化利用技術(shù)，推進加工副產(chǎn)物綜合利用等等。

參考文獻：

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（編輯：李丹）

收稿日期：2019-11-29

作者簡介：謝帆（1994- ），男，漢，四川省綿陽人，在讀研究生，行政管理，研究方向：公共政策。