強化地方人大監督績效評估的路徑與策略研究

摘 要：監督權作為人大的一項重要職權，對實現人民主權，提高人大履職效能具有重要作用。目前人大監督工作中的監督原則、監督方式國家都有了明確規定，但對監督結果的考評考慮尚存不足。本文針對地方人大監督存在的監督績效意識缺乏、監督績效法律缺失、監督績效評估體制缺乏等問題，提出了加強監督績效學習、完善監督績效法律法規、規范監督績效評估機制、建立監督績效評估標準、強化監督績效結果運用等途徑，以期提升地方人大監督績效。

關鍵詞：地方人大;人大監督;監督績效

西方國家最先提出績效這一概念，最初應用于企業管理層面，是組織期望的結果。20世紀70年以來，西方主要國家的政府部門相繼引入績效管理的理念與方法，有效提升了公共部門服務水平和運轉效率。1978年以來，我國公共部門也逐漸開始運用績效評估，十七大報告中提出要完善政府績效管理體系;2011年一些省市開始開展政府績效管理的試點;2018年國務院提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系;2020年，財政部將國家科學技術獎勵納入績效評價。由此可見，績效評估在我國公共管理中發揮著越來越重要的作用。

績效評估體系是一個由評估主體、評估指標、評估方法以及在這些方面的制度安排組成的有機系統[1]。目前，中央越來越重視政府的績效管理和績效評估，但是對于國家權力機關，即人民代表大會（簡稱人大）人大的績效評估還沒有明文規定，各省市正處在初步探索階段，對人大監督工作的績效評估幾乎處于空白狀態。因此，加強對人大監督績效評估的研究就顯得尤為急迫，這對實現人民當家做主、提升人大履職效能意義重大。

一、地方人大監督績效評估的現狀及問題

改革開放以來，六屆全國人大提出了監督的重要性，七屆全國人大提出開展執法檢查工作，八屆全國人大強調要重點檢查及監督法律實施效果，九屆全國人大把監督工作看得與立法工作一樣重要。人大監督工作從理論探索到逐步拓展，再到豐富形式，監督工作漸趨完善。進入新的發展時期，進一步強化人大監督、提升監督實效，顯得尤為關鍵和迫切。但由于多種因素，“現行人民代表大會制度下和中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度下的權力監督體制，存在著監督乏力的問題，這是毋庸置疑的[2]。”一方面，雙重領導是我國權力監督機制的顯著特點，既受黨委（政府）領導同時也受上級監督機關的領導，而黨委（政府）往往起決定性作用。另一方面，我國的民主監督在實踐中存在一些不足：人大、政協、民主黨派、群眾和輿論監督缺乏權威和針對性。具體地，就人大監督績效評估來說，主要存在思想認識不到位、法律規定不健全、評估機制不規范等問題。

（一）思想層面重視度不夠，缺乏監督績效的意識

首先，人大自身對開展監督工作的認識不足，在監督績效評估方面更是認識不足，缺乏有針對性的評估方法，存在不愿監督、不會監督、不敢監督的“三不”現象。其次，由于兩會會期短而要審議的內容多，存在程序性監督多、實質性監督少，“彈性 ”監督多、“ 剛性 ”監督少，數量型監督多、質量型監督少的“三多三少”問題[3]。

（二）立法層面監督績效法律缺失，制度不健全

對人大監督工作績效的評估，監督法和組織法只是規定了上級人大對下級人大的監督工作進行評估，但并沒有明確引入績效理念。一些相關規定散見于代表法、組織法、預算法、監督法等法律法規中，缺乏全面性、系統性。沒有專門法律及制度進行規范，對監督工作沒有硬性指標進行考評，導致了地方人大開展監督工作往往走形式，制約了績效監督工作的發展。

（三）實踐層面缺乏完整規范的監督績效評估體制

近年來，各地人大在監督績效評估方面做了積極嘗試，如陜西省鎮平縣用593款標準，初步建立了鎮人大工作績效標準體系;廣東省人大實施績效審計制度，并在深圳進行試點;長春市綠園區從七個方面明確了預算績效監督的相關內容。但是這些探索只是立足于本地實際的創新之舉，還不夠嚴格規范，缺乏完整統一的人大監督績效評估機制。

二、提升地方人大監督績效評估的途徑與策略

目前，我國人大監督績效評估工作處于初始階段，構建科學合理的人大監督績效評估機制，需要借鑒政府和企業績效評估的原理和手段，在強化監督績效意識、完善監督績效法律法規、建立監督績效評估機制、強化監督績效評估結果運用等方面下工夫。

（一）加強人大監督績效評估學習培訓，積極引導公眾參與

一是建立績效培訓制度，組織省、市、縣、鄉各級人大代表及人大工作人員參加系統培訓，學習代表法、組織法的同時，重點學習績效管理理論如公共資源稀缺理論、財政效率理論等，加強績效管理規范、技術和方法的學習和培訓，開展績效管理經驗交流活動[4]，增強人大代表和工作人員人大監督績效評估的意識，提升理論及實踐水平。二要在社會上積極宣傳人大監督工作績效評估的內容、程序、方式等，增強人大監督工作的公開性、透明性，增強公民積極參與人大監督工作的主動性、創造性。

（二）完善人大監督績效評估的法律法規，強化監督法的剛性

完善人大監督績效評估的法律法規，強化監督法的剛性。關于提升人大績效的法律法規只是散見于各個條文之中，我國并沒有出臺一部專門針對提升人大監督工作績效評估的法規。2007年出臺的監督法，進一步提升了人大的監督能力，但其中也有一些不足，對人大監督工作的績效產生了影響。因此，要出臺人大監督工作績效評估的法律法規，并且強化監督法的剛性，將黨的權力也納入監督范圍。此外，我國監察機關在雙重領導下缺乏一定的獨立性，因此，要建立人大監察專員制度。

（三）建立規范統一的人大監督工作績效評估機制

首先，全國人大要按照合法性、合理性、回應性、實效性的維度設置科學有效的績效評估指標體系，積極搜集梳理相關數據，建立績效評估標準數據庫。通過召開座談會、專家論證、民意征集等過程，形成立法工作及監督工作完整的績效評估體系。在此基礎上，地方各級人大根據本地實際情況，制定符合實際又特色突出的地方人大監督工作績效評估機制。

（四）建立地方人大監督績效評估的維度

針對人大監督工作中存在的種種問題，要對人大監督工作及其效果進行科學客觀的評估，就需要一套科學的評估機制。評估機制的建立首先要設置切實可行、科學合理的評估標準。楊雪冬（2005）認為人大監督的效果由結構、關系、過程及能動者決定，許安標（2007）從合法性、合理性、回應性、實效性四個維度提出人大監督績效分析框架，唐瑩瑩（2010）從效果、效益、效率、時間四個方面劃分等次。本文從合法性、合理性、回應性、實效性四個方面設置人大監督績效工作機制的維度，地方人大監督工作績效評估維度見表1。

（五）強化人大監督績效評估結果的運用

監督工作績效評估完成后并不代表績效管理的告一段落，還需根據評估結果對預設目標達成方法進行調整，對評估客體進行獎懲。一是建立健全激勵約束機制，及時將監督結果向黨委報告，根據績效評估結果提出客觀公正的績效監督結果運用的建議，并以此作為干部考核獎懲、提拔任命的重要標準。二是建立績反饋制度，對監督客體進行績效評議后，根據出現的問題，要求監督客體及時進行總結，填寫績效評估報告整改計劃，公布整改結果。三是加強宣傳，把績效監督問題、整改建議、整改情況以及獎懲情況向代表和社會公開，增強民主監督的作用。

參考文獻

[1]盛明科，彭國甫.公共服務型政府績效評估指標體系構建研究論綱[J].東南學術.2008（3）：58

[2]杜力夫.權力監督與制約研究[M].吉林人民出版社.2004.275.277.

[3]劉其波.陜西省鎮坪縣：“績效標準”激發人大工作“新動能”[J].2018：21.

[4]潘國紅.績效評估：推動人大職權有效行使—江蘇省啟東市開展鄉鎮人大績效評估的實踐與思考[J].人大研究.2016（6）：35.

作者簡介

楊蔓薷（1991—），女，回族，河北石家莊，會計專碩在讀。