金融消費糾紛第三方非訴調解模式創新研究

智勇 孫登昕

隨著現代金融業的持續深入發展和金融產品、金融服務的不斷創新普及，金融消費者同提供金融服務的金融機構之間的消費糾紛也不斷增加。而縣域金融消費市場發展較快、金融機構管理存在諸多問題和漏洞，同時縣鄉金融消費者群體法律和金融素養普遍不高，都使得縣域金融消費者權益保護和金融消費糾紛調解更趨復雜化。近年來，中國人民銀行巨野縣支行（以下簡稱“巨野縣支行”）在金融消費糾紛調解領域強化調研創新，率先創建依托金融消費權益保護協會，并聯合司法部門、金融機構的第三方非訴調解新模式，形成覆蓋縣鄉的兩級人民調解委員會，自實踐以來取得明顯成效。

一、巨野縣“3+2”金融消費糾紛第三方非訴調解模式探索

（一）設立兩級金融消費維權組織體系，增強調解法律效力

2016年，巨野縣人民法院、巨野縣司法局、巨野縣支行聯合推進依托巨野縣金融消費權益保護協會設立了縣金融消費權益保護人民調解委員會（以下簡稱“縣金融調解委”），依托鎮（辦）司法所設立了鎮（辦）金融消費權益保護調解委員會（以下簡稱“鎮金融調解委”），同時兼金融消費維權聯絡點功能，從而構建起由3個部門共同協調，縣鎮兩級調解委員會聯合實施的“3+2”金融消費糾紛第三方非訴調解模式。

縣金融調解委由1名主任、1名副主任和5名委員組成，巨野縣支行分管領導任主任，司法局分管局長為副主任，兩名金融機構業務專家、3名律師為成員。同時，聘請9名金融業務專家、9名律師分別組建金融業務咨詢人才庫和法律咨詢人才庫，作為金融調解委的政策咨詢員和備用調解員。協會受理的投訴，由當事人申請，或協會建議并當事人同意，縣金融調解委按調解程序進行調解。經雙方同意由法院司法確認的調解協議，一方不按約定履行，對方可向法院申請強制執行。鎮金融調解委調解業務由司法局指導為主，巨野縣支行、巨野縣金融消費權益保護協會協助，主要負責受理并對鎮域相對簡單的金融消費糾紛進行調解，較為復雜的糾紛案件轉縣金融調解委調解。同時作為金融消費維權聯絡點，接受巨野縣支行、巨野縣金融消費權益保護協會業務指導。

（二）創建三項糾紛調解、司法銜接機制，提高調解時效性

1. 巨野縣金融消費權益保護協會、維權聯絡點、縣鄉金融調解委互動機制。巨野縣金融消費權益保護協會負責維權聯絡點的業務指導、政策支持、統計信息匯總、教育培訓、工作交流等職責?？h金融調解委主要負責受理城區內非訴調解糾紛，鎮金融調解委負責受理轄內農村金融消費糾紛投訴，并對較為簡單的糾紛就地調解處理，調解難度較大的糾紛案件轉交縣金融調解委處理。維權聯絡點和鎮金融調解委日常工作由鄉鎮司法所工作人員承擔和安排，接受縣司法局、巨野縣支行和巨野縣金融消費權益保護協會的管理和指導（見圖1）。

2.縣金融調解委與縣人民調解委員會調解合作機制?？h金融調解委與司法局主管的縣人民調解委員會調解合作方式包括聯合調解、協助調解和委托調解（見圖2）。其中，聯合調解是對涉及重大、復雜、疑難的金融糾紛，縣金融調解委聯合縣人民調解委員會共同進行調解;協助調解是在糾紛調解過程中，根據工作需要縣金融調解委和縣人民調解委員會可以相互邀請協助調解;委托調解是針對不同糾紛，縣金融調解委與縣人民調解委員會在征得當事雙方同意后可以相互委托調解。

3.縣金融調解委與縣法院訴調銜接機制?？h金融調解委與縣人民法院訴調銜接機制主要包括訴前調解銜接、訴中調解銜接以及執行銜接（見圖3）。訴前調解銜接是對未經縣金融調解委調解的金融消費糾紛，縣人民法院在立案前，經雙方當事人同意，可將案件委托縣金融調解委進行調解。訴中調解銜接指經雙方當事人同意，縣人民法院可在立案后委托縣金融調解委調解，也可審理過程中邀請縣金融調解委調解員參與訴訟調解。執行銜接指當事人一方不履行或者不適當履行經雙方確認的縣金融調解委的調解結論，另一方可依法向縣人民法院申請強制執行。

二、“3+2”金融消費糾紛第三方非訴調解模式優勢及成效

（一）“3+2”非訴調解模式主要特點和優勢分析

1. 調解工作法律專業性進一步提高。縣鄉兩級調解委均由金融消費權益保護協會、司法局工作人員、金融機構業務專家以及律師作為成員，并建立了金融業務咨詢和法律咨詢人才庫，調解人員法律素質進一步提高。同時金融消費糾紛由調解委的專業人員嚴格按照《中華人民共和國人民調解法》規定的調解程序實施調解，各項調解工作更加規范，能夠更好保證糾紛雙方當事人的合法權益。

2. 調解工作公平性進一步加強。將維權聯絡點和鎮金融調解委設在鄉鎮司法所，同基層金融機構相比，調解者的中立地位明顯加強，更易被投訴人接受，保證了調解的公平性，也更容易為投訴人接受，調解成功率進一步提高。

3. 農村地區金融消費糾紛調解時效性得到提升。依托全縣15個鎮司法所設立鎮金融調解委和維權聯絡點，初步構建了農村地區金融消費維權組織體系，可以對農村地區的金融消費糾紛實現當地投訴就地調解，調解處理時間，受理、處理期限明顯縮短，效率明顯提高。

（二）“3+2”非訴調解模式實踐成效

成立調解委和完善訴調機制后，直接打通了協會調解結論與司法裁判的通道，使協會調解結論一定程度上具有司法部門裁決的效力，為調解結論的執行提供了法律保障。農村地區群眾的金融消費糾紛受理、處理期限由以往15天縮短到5天。通過縱向深化，構建了縣金融調解委—鎮金融調解委二級保護體系，延伸了金融消費權益保護觸角，有效增強了基層央行金融消費權益保護工作權威，提升了群眾滿意度。2017年縣金融調解委被山東省司法廳授予“山東省優秀人民調解委員會”等榮譽稱號。

三、金融消費糾紛第三方非訴調解模式創新的啟示

（一）調解模式創新要結合金融發展和消保實際

金融消費者和金融機構之間存在話語權、專業知識、實力對比上的不對等，金融消費糾紛具有一定特殊性。需要金融消費糾紛第三方調解機制著力簡化流程、降低調解成本。通過針對性的制度設計，給予消費者實質正義，規范金融機構經營行為。結合我國金融發展和金融創新的實際情況和階段特征，在金融深化、金融創新和金融機構規范發展及消費者權益保護之間進行平衡調整是金融消費糾紛第三方調解機制創新必須考慮的問題。

（二）調解模式創新必須體現規范高效原則

金融消費糾紛第三方調解機制的設計創新需要規范糾紛調解工作流程，探索有效的運作和監督管理模式，推動調解機制向規范高效的方向邁進，增強調解的公信力，提升消費者和金融機構對調解工作的信心。同時，應根據新情況、新問題，在及時總結調解工作經驗的基礎上不斷發展完善糾紛調解工作和服務，不斷提高工作人員水平。同時，考慮到普通消費者金融糾紛標的金額一般較小、消費者和金融機構時間成本、調解機制運行成本和可持續性等問題，必須在調解機制設計中體現高效便民原則。

（三）調解模式創新需要爭取多部門協調配合

由于金融消費糾紛包含的種類和情況較多，糾紛調解帶有一定的復雜性和較大的操作空間，因此盡可能多地實現金融監管部門、政府部門、司法部門、金融機構、法律專業組織、民間組織的協調配合和共同參與，將有助于提高糾紛調解的公正性、專業性、公信力、影響力，也更有利于形成金融消費者保護和規范金融發展、推進金融創新的合力，有利于形成繁榮和諧的地方金融消費環境，提高消費者對金融服務的信心。

（四）調解模式創新需要重視調解法律效力和執行問題

金融消費糾紛第三方調解機制發揮增進消費者權益保護和規范金融機構經營服務的實效依賴于其法律效力和調解結果的執行落實。脫離了這個關鍵點，調解機制就會失去公信力和影響力，難以得到金融消費者和金融機構的認可。因而必須著力加強調解協議的法律效力，并通過同司法部門、專業法律組織的合作為調解結果執行落實增加強制力，同時強化對各類金融機構和全體金融消費者的誠信教育，為調解機制順暢規范運行和調解結果執行落實掃清障礙。

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）