中國農村金融發展70年：演變邏輯與現實選擇

李泉 張濤

摘? ?要：農村金融是伴隨全面深化改革和促進農村經濟持續協調發展的重要活動。新中國成立70年以來，中國農村金融在不斷探索中向前發展，先后經歷了計劃金融、重新建立與調整、創新深化等三個階段。改革開放前，農村沒有形成真正的金融制度;改革開放后，農村金融發展經歷了先服務“先富”再服務“后富”、由計劃到政府逐漸還權于市場的過程。實踐證明，這種“自上而下”和“自下而上”相結合的漸進式改革符合先城鎮再農村的“二元金融”發展邏輯。面對使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的全面深化改革根本遵循，新時代中國農村金融的改革創新要求必須在處理好政府和市場關系的前提下，不斷實踐普惠金融和豐富農村金融市場層次和產品，從而使農村金融更好助力鄉村振興和賦能農村實體經濟發展。

關鍵詞：農村金融;演變邏輯;二元金融;政策選擇

中圖分類號：F832.35? 文獻標識碼：B? ?文章編號：1674-2265（2020）01-0074-06

一、引言

2017年，黨中央把實施鄉村振興上升為國家戰略，把鄉村發展作為國家發展的核心和關鍵問題，納入全局性、長遠性、前瞻性的國家總體布局，就是要從根本上解決城鄉差別過大和鄉村發展不平衡不充分的矛盾。經過70年的波折發展，中國農村金融在不斷實踐探索中走出了一條符合中國國情的發展之路，形成了具有中國特色的農村金融制度體系。本文旨在梳理70年來中國農村金融發展實踐的歷史變遷，總結農村金融發展演變的歷史邏輯，并基于此邏輯提出農村金融改革發展的現實選擇。

二、農村金融發展的階段與特征

（一）第一階段：農村計劃金融主導時期（1949—1978年）

1978年以前，在國內外特殊環境和約束條件下，我國實行了計劃經濟制度，農村實際上沒有形成真正的金融制度。新中國成立初期，百廢待興，城鄉金融機構錯綜復雜。為了恢復經濟，國家采取了一系列促進金融發展的重大舉措，特別是在取消帝國主義在華的金融特權、改造私營金融業和接管官僚資本金融企業（李毅，2007）的同時，借鑒蘇聯經驗，在金融機構設置上采取“大一統”模式，由中國人民銀行領導全國金融市場，中國農業銀行進行農村信貸統籌，信用社在中國農業銀行協助下進行農村小額存貸款業務。1951年，為了支持農業恢復生產，成立中國農業合作銀行。至1965年，中國農業合作銀行歷經“設立—撤銷—重新設立—再次撤銷”的波折，這與當時的城鄉經濟社會發展演變歷史基本一致。這一階段黨和國家的工作重點是工業化建設，解決人民對于建立先進的工業國要求同落后的農業國現實之間的矛盾。為了發揮社會主義“集中力量干大事”的優勢和順利實現工業化趕超目標，農村金融必然主要是為工業化服務。研究顯示，1953年開始實行的農產品“統購統銷”政策總共為工業部門貢獻了6000—8000億元（林毅夫等，1994）的資金積累。在信貸上，國家鼓勵農民儲蓄，同時壓低儲蓄利率，農村個人儲蓄占城鄉儲蓄的比例1953年為0.8%，1958年上升到36.4%（趙富春，2016）。與此相應，農村的儲蓄存款并未用于“三農”領域。數據顯示，1953-1979年，農村信用社總計存款1941億元，而向農村發放的貸款僅有530億元，向工業部門凈流出資金達到1411億元（王雪磊等，2012）。反思不難發現，這一時期由于城鄉二元結構的建立和持續影響，中國城鄉金融資源配置也呈現典型的二元結構特征，城鄉金融發展要素嚴重分割，土地、資本、勞動和技術等經濟發展要素無法在不同產業部門和區域間實現高效對接，這也同時導致二元結構在不同領域不斷延伸和自我復制，最終使城鄉金融二元分割由現象和事實逐步演變加劇為問題乃至難題。

（二）第二階段：農村金融恢復調整時期（1978—2004年）

改革開放后，以家庭聯產承包責任制為代表的農村土地制度變革極大地解放了農村生產力，農業發展內生要求有更多的金融服務，國家也不斷出臺政策積極回應農民的信貸需求。在金融機構設置上，1979年農業銀行恢復建立，農村信用社作為農業銀行的基層機構，受農業銀行領導。需要特別提及的是，1981年5月，中國農業銀行《關于農村借貸問題的報告》認可了民間非正式借貸的作用，將其作為正式金融的補充。1984年8月，中國農業銀行決定推進信用社管理制度改革，農村信用社實行“權、責、利”三結合的經營責任制。特別是1984年的中央一號文件指出，要推進信用社改革，將其辦成真正的農村金融組織，信用社的農村存款優先用于農村。1985年的中央一號文件進一步強調，要把農村金融搞活，興辦農村保險事業，讓資金在融通的過程中產生更大的效益。1986年中央一號文件提出，要降低信用社準備金比例，增加信用社貸款的發放。同年，郵政部門恢復辦理業務。這一連續性的制度設計，不僅明確了農村金融機構的功能定位，也為農村的銀行業、保險業發展指明了方向。1992年，在鄧小平視察南方時發表講話肯定了市場經濟的作用后，中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制，農村金融轉型調整的步伐逐步加快。1993年12月，中國農業發展銀行成立，專門負責承擔農業政策性金融業務。1996年8月，國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》指出，農村金融體制改革的目標是建立政策性金融、商業性金融、合作金融協調發展的農村金融體系，決定農村信用社從農行“脫鉤”，成為完全獨立法人，這就為20世紀90年代的農村金融全方位改革提供了階段性的實施路線圖。這一時期，由于受到1997年通貨緊縮和1998年亞洲金融危機的影響，國家加強了對金融的監管，提出要取締非法金融機構和非法金融業務活動（1999年農村合作基金會被撤銷）。進入21世紀，面對農村信用社發展中的信貸資源錯配和改革困難，經濟發達、金融活躍的江蘇省在2000年率先開展信用社改革試點，這為農村信用社加快管理制度和產權制度改革提供了重要實踐借鑒。2003年農村信用社改革在吉林、貴州、重慶等八省市大范圍展開。總體而言，這一階段中國農村金融體系在社會主義市場經濟制度頂層設計下逐步重新建立起來，并在實踐探索中不斷調整創新，走出了一條在不斷試錯中逐漸轉型調整的改革道路。

（三）第三階段：農村金融創新深化時期（2004年至今）

從2004年中央一號文件發布至今，農村金融發展在每一年的文件中均有涉及。綜合來看，在信貸方面，國家先后提出要通過信用社改革，規范民間信貸，培育小額信貸組織，擴展多個銀行的支農領域，獎勵、補貼服務“三農”的金融機構，提供優惠的支農貸款利率，引入互聯網為農村貸款服務等方式，不斷提高農村貸款的比例，增大對農戶、涉農企業的貸款力度。在抵押方面，為了能夠讓農戶和小微企業順利獲得貸款，經過不斷探索，抵押的方式越來越多樣，目前可以用于抵押貸款的有動產、倉單、農業生產設施、林權、四荒地使用權、土地經營權、農民住房財產權、應收賬款、水利項目收益權、可轉讓股權、商標專用權、信貸資產等。在金融工具的完善和創新方面，歷年中央一號文件提到完善農村保險制度，建立健全農業保險體系，多種形式、多種渠道的農業保險也得到發展，洪水、漁業、農產品生產、森林、農作物制種、貸款保證、信用、農產品價格指數、農產品收入等等相繼成為保險標的。在建立健全保險體制的同時，不斷引入新的金融工具、發展新的金融業務為“三農”服務。例如，國家提出要引導涉農企業上市，發展涉農金融租賃業務，開展農產品“保險+期貨”“訂單農業+保險+期貨（權）”模式試點。在金融機構的建設方面，先后提出建立社區金融機構、村鎮銀行、服務“三農”的地區性中小銀行，發展農民專業合作組織、小額信貸組織、貸款公司、農村資金互助社、金融租賃公司。2006年12月，原銀監會放寬了農村地區金融機構的準入條件，鼓勵開辦村鎮銀行，鼓勵其他銀行在農村辦理業務。2007年中國郵政儲蓄銀行成立。2008年5月，小額貸款公司在全國開展試點。同年十七屆三中全會提出建立現代農村金融制度。2010年提出在3年內消除沒有金融服務的鄉鎮，2014年進行土地“三權分置”改革，推進土地經營權可抵押貸款進程，2017年提出要推進“信用戶、信用村、信用鄉鎮”創建。在其他方面，2015年和2017年提出推進農村金融立法，在農村引入互聯網金融、移動金融等新業態。總體來講，這一時期農村金融制度不斷完善，農村金融機構不斷多樣化，用于服務農村的金融工具越來越廣泛，國家促進農村金融改革創新發展的支持性政策也不斷加強。

三、農村金融發展的理論邏輯

回顧70年來的農村金融發展歷程不難發現，中國農村金融發展不僅是一個漸進演變過程，而且是一個政府逐步還權于市場，由政府計劃逐步過渡到市場在資源配置中起決定性作用的改革過程，更是一個先服務“先富”再服務“后富”、逐步實現城鄉金融協調互促發展的創新過程。那么，農村金融制度從無到有、不斷完善，這種變化背后遵循什么樣的邏輯？為什么政府的金融政策傾斜先城鎮后轉向農村？未來我們需要建立什么樣的現代化農村金融體系？本文將運用發展經濟學理論，對中國農村金融發展的理論邏輯進行探討。

（一）劉易斯二元經濟模型的解釋

在經典的“二元經濟”發展模型中，劉易斯認為發展中國家的經濟發展是一個農村剩余勞動力向城鎮轉移的過程，這種轉移直到城鄉二元經濟消失為止。“二元經濟”發展模式分為兩個階段，第一階段是圖1中的OQ1階段，這一階段由于農村土地有限，農村勞動力相對土地是有剩余的。由于邊際生產率遞減，農村一部分勞動力邊際生產力很低，甚至為零。這一階段只要城鎮能提供保證生活的工資水平P1，農村剩余勞動力就會向城鎮流動實現收入提升，城鎮就能獲得廉價的勞動力并不斷擴大生產。這一階段直到流入城鎮的農村勞動力數量達到Q1時結束。此時，城鎮以低工資就能得到無限勞動力供應的時代結束，達到“劉易斯第一拐點”。第二階段即是圖1中的Q1以后，此時農村邊際生產力低的勞動力繼續向城鎮轉移會造成農村邊際生產力的提高，城鎮要得到勞動力也需要支付更高的工資，這個過程持續到城鄉收入均等，城鄉勞動力市場實現自由配置，此時二元經濟消失，即是“劉易斯第二拐點”。分析不難發現，劉易斯模型只考慮了工業單向對農業剩余勞動力的吸收，但沒有考慮農業發展和工業發展彼此的協同與制約。在考慮了農業和工業的相互影響后，費景漢—拉尼斯模型認為在跨過“第一拐點”后，如果農村的人口增速過快，大于農村剩余勞動力向城鎮流動速度，或者農業發展停滯，那么“第二拐點”就不會到來，從而導致工業和農業雙雙發展停滯，這也是很多國家面臨“中等收入陷阱”（袁航和張金山，2018）的原因。同時，劉易斯模型只對實物流動進行分析卻忽略了金融因素，費—拉模型對金融因素做了分析，也認為金融是工農兩部門實物交流的附著物（許月麗和翟文杰，2015）。

（二）中國城鄉金融二元的理論解釋

時至今日，雖然金融發展與經濟增長的關系學術界尚有爭議，但是不可否認的是經濟與金融聯系緊密。農村金融是農村經濟發展的核心動力，農村經濟與農村金融共生共榮。建國初期，由于實行計劃經濟，農村沒有真正的金融制度，沒有真正的商業金融和合作金融，只有政策性計劃金融服務于國家戰略。農業銀行的“三建三撤”，是為了服務于短期的國家戰略;設立農村信用社和鼓勵農民儲蓄，人為壓低儲蓄利率，皆是為了給工業化積累資本。改革開放后，國家將發展重心轉向經濟建設，城鎮工商業迅速發展起來;國家也頒布數部法律調整戶籍制度，逐步認可以不遷移戶口為前提的人口流動（曹路，2015）。在這一過程中，城鎮的發展、工業化的推進、服務業的繁榮除了需要農村的剩余勞動力之外，還需要金融支持。在城鄉經濟發展長期陷于二元結構狀態下，農村金融機構的存在更多是吸收農村的存款用于城鎮建設，政府為了城鎮的優先發展干預農村金融市場造成的“金融抑制”也導致窮人面對更低的存款利率和更高的貸款利率，從而形成一種窮人補貼富人的“倒掛”機制（陳斌開和林毅夫，2012）。例如，自20世紀70年代起，農村信用社對農村的貸款余額持續小于存款余額，20世紀80年代貸存比大約在1/2左右，20世紀90年代提高至2/3左右（周力和周向陽，2009）。按可比價格算，1978—2000年通過金融系統外流的農村資金達到11473.6億元（張杰和尚長風，2006）。與此相應，從改革開放到2009年，城鄉收入差距不斷擴大，城鄉人均收入比從1983年的1.82上升到2009年的2.67（張延群和萬海遠，2019）。在這里，農村金融抑制可能是導致城鄉收入差距不斷擴大的原因之一。進入21世紀，以蔡昉（2007）為代表的研究者認為，中國已經進入“劉易斯轉折區間”。吳要武（2004）通過對勞動力市場的綜合判斷，推測我國的“劉易斯拐點”在2002—2004年之間。屈滿學（2013）通過對工業部門邊際生產力的分析，認為中國至少已于2000—2010年之間進入“劉易斯拐點”。薛繼亮（2016）通過對我國進行分區域研究，得出東、中、西部地區出現“劉易斯拐點”，但原因各有不同，且東北地區尚未出現“劉易斯拐點”。在金融發展的拐點問題上，許文麗和翟文杰（2015）認為金融發展拐點取決于金融發展的“費—拉”效應、金融摩擦效應和政策反哺效應的疊加。理論研究證明，面對存在較大風險陷入“中等收入陷阱”的現實，在市場摩擦條件下，即使邁過金融發展第一拐點后，市場的力量仍然會使投向農村的金融資源無法達到最優規模。因此，當金融發展第一拐點出現后，同樣需要政府的干預，制定傾斜政策保證三農領域的金融資源配置。為此，中央一號文件連續16年關注三農，并提出要推動農村金融立法，全面深化農村金融改革，提高各銀行對三農的貸款力度，探索涉農企業由間接融資轉為直接融資，促進農村金融工具不斷創新，引導金融衍生工具更好地服務于三農。這就充分證明，在城鄉不同發展階段，面對不同的發展矛盾，金融發展經歷了先為工業化城鎮化服務、再為三農服務的過程;通過改革創新和制度體系安排，金融先在城鎮和工業領域發展壯大，然后逐步延伸到欠發達地區和三農領域。這是發展中國家城鄉金融發展演變的特征性事實之一。

（三）農村金融制度創新的演進邏輯

在市場和政府共同作用下，我國金融發展經歷由二元非均衡逐步到普惠均衡的反哺過程，城鄉金融發展是一個由城鄉經濟發展決定和內生的漸進演變過程，金融只有更好地服務于實體經濟，金融的資源配置和風險防范功能才能得到更好發揮。改革開放以后，面對市場力量在農村金融領域發揮作用的逐步增強，商業性金融伴隨政策性金融和合作性金融逐步在農村發展壯大。盡管20世紀90年代以來政府在金融領域不斷進行“瘦身”，但農村金融整體上的轉型調整依然面臨諸多困境。長期存在的金融領域城鄉二元分割，使得那些強勢經濟主體更容易以較低的成本獲得正規金融體系的支持，而弱勢經濟主體卻往往被排除在正規金融體系之外，由此引起城鄉區域、不同市場經濟主體之間的“融資歧視”。不完全的農村信貸市場對其他要素市場產生廣延性的負面效應，包括對土地使用制度、人力與物質資本的積累規模和勞動力市場的影響等。當然，在這一過程中，農村正式金融與非正式金融并存有一定的合理性，其存在有利于提高農戶的收入水平（劉丹等，2017）。但是，在市場力量和資本逐利共同作用下，原本處于金融抑制的農村經濟無法得到以農信社和郵儲為主要金融資源供給機構的更好支持，農村金融出現“去農化”趨勢。在宏觀層面，通過正式制度安排和借助市場力量全方位促進城鄉金融制度改革成為農村經濟改革的應有之義。當前，金融要實現更好地服務于鄉村振興戰略的目標，就必須立足城鄉金融制度差異化設計和監管體系（范方志，2018），在做好存量改革的同時，通過增量改革逐步培育農村新興市場力量以推動農村金融生態環境優化，這也要求必須通過包括土地“三權分置”改革在內的農村綜合改革賦予農民更多的金融交易權，鼓勵民間資本及民間經濟主體自發地進行各種合法合規的金融市場及產品創新，充分利用已有的農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行、農村信用合作社、農村資金互助組織等多元化金融機構，創造出有利于普惠金融發展的組織形式、運作模式和治理模式，以此解決農村金融發展中的脫實向虛、資本外流、監管方式單一等難題，最終構建有助于城鄉一體化的現代化金融發展體系。

四、農村金融改革的現實政策抉擇

當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵節點。在鄉村振興戰略實施進程中，城鎮金融需要反哺農村金融，農村金融更要為“三農”發展服務。根據十九大報告明確的建設社會主義現代化國家“兩步走”的戰略安排，結合2018年中央農村工作會議提出鄉村振興“三步走”的戰略指引，解決農村金融問題需要城鄉區域協同推進，需要政府通過政策干預繼續引導金融資源合理分配，引導資本投向三農領域，最終使金融能持續服務于農業現代化、服務于鄉村振興。在推進金融精準扶貧方面，既要精準識別農戶的金融需求，也要精準識別農戶是否能有效利用金融資源。這是因為我國缺少中間緩沖組織，是一種農戶直接面對國家的社會結構，農戶處于弱勢地位，國家處于強勢地位，農戶會形成某種對國家的依賴，國家會有某種對農戶的援助傾向（陳雨露，2010）。面對金融精準扶貧中貧困戶的貸款需求得不到滿足與貸款容易出現“精英俘獲”并存現象，我們需要思考的是，不能只看到“農村精英”得到更多貸款的表象，也不能只簡單地從貸款數量上判斷，更應該考慮的是“農村精英”憑借特殊優勢而得到了本該由普通農戶得到的貸款，還是本來“農村精英”就能把貸款利用得更好，政府和市場自然選擇了精英群體作為放貸對象。如果是前者，應該改革的是金融精準扶貧機制;如果是后者，是否可以考慮更多由政府引導金融機構為中小微企業和種養殖大戶提供資金支持，然后帶動普通農戶就業、促進知識和技術傳播，真正發揮示范作用。在推進農村金融改革的空間差異方面，基于金融地理因素的不同，就應因地制宜，因發展階段制宜。例如，在東部沿海發達地區，大部分金融需求更多表現為農村城鎮化和非農化產業發展的需求;在中部地區尤其是糧食主產區，金融需求更多表現為規模化農業生產和風險防范需要;在西部經濟欠發達地區，金融需求則表現為居民基本生存發展和耐用消費品的生活需求（王醒男，2006）。因此，不同區域和處于不同經濟發展階段的農村，金融資源的供給就應該因不同需求有差異，應該圍繞農村金融組織體系完善、農村金融產品和服務方式創新、農村有效擔保物范圍的擴大和農業保險等方面實現金融制度的漸進式變革。

未來，構建金融資源配置高效、運行體制機制穩健和適應發展中大國國情的農村金融制度，并使涉農金融發展邁入質量變革、動力變革和效率變革的新階段，需要我們更加關注中國農村金融發展的諸多困境與隱憂，更需要保持戰略定力，全面深化金融體制改革與開放。就當前而言，在政府和市場功能更好發揮的前提下，立足機會平等和商業可持續原則，構建商業性金融、合作性金融和政策性金融全方位服務體系，促進額度相對較小、無須抵押、償還期限和方式靈活的小額信貸創新，更多面向小微企業、農民、農村低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體提供適當有效金融服務的普惠金融，應該肩負起縮小城鄉金融發展差距的使命。當然，面對市場力量下商業性金融機構的理性退出、新興機構（村鎮銀行）參與高回報率行業、擔保公司也不直接參與農戶小額擔保、信用貸款可能助推壞賬發生、低利率與股東利益難以共存和農戶信用意識缺乏等，農村金融創新發展需要以利率商業化補充現有信用模式的不足，糾正村鎮銀行服務“三農”的定位偏差，支持批發性的小額信貸發展，為農戶提供便捷的金融服務。針對農村區域廣、經濟基礎薄弱、居民相對貧困和金融環境欠佳等現實狀況，積極發展民間金融，逐步放棄對于民間金融或地下金融的抑制，利用已有的村鎮銀行、農村信用合作社、農村資金互助組織等草根金融組織，并根據城鄉社區發展和治理現實狀況，將一定范圍內的農民組織起來，通過財政補貼的方式將農村公共產品及服務外包，將所有權、收益權、管理權賦予出資人以減輕財政負擔和調動出資人積極性;以放寬市場準入、促進市場競爭、基礎設施建設和促進創新、提升效率等方法持續降低小額信貸利率;推動發展大型農用生產設備、林權、水域灘涂使用權及農民私宅等抵押貸款，規范發展應收賬款、股權、倉單、存單等權利質押貸款，擴大農民擔保品范圍，增加“三農”資金的可獲得性;鼓勵農村種養大戶與有資質農村大型產業化企業、農產品加工龍頭企業通過投資“信貸+保險”和信托理財產品，有效防范和分散涉農信貸風險;鼓勵地方政府建立涉農信貸風險補償制度，對涉農企業與農戶的貸款實行貼息或建立保險補貼金制度，為提供涉農業務的保險公司和參保企業與農戶提供保費、經營費用和超賠補貼;通過深入研究民間投融資共生關系，巧妙利用民間投融資共生依存機理，應用“集團融資”機制（借助社會資本的力量來共擔風險、克服農戶金融約束及“共生干預”，完善金融監管制度、法律、法規，優化金融發展環境，全面促進金融健康有序發展，調整民間金融秩序、降低金融風險，建立安全、有效、可靠的支付清算系統（馮薇等，2018）和激勵有效、風險可控、協調配合的政策扶持體系，破除農戶遭受信貸約束的制度性根源（李成友和孫濤，2018），都可以成為促進農村金融創新發展的現實政策選擇。

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