公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)初探

【摘 要】 領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行核查和評(píng)估，可以提高政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任，避免環(huán)境污染治理中的地方保護(hù)主義。該過(guò)程屬于一種公權(quán)力對(duì)另一種公權(quán)力的監(jiān)督，且二者可能具有一定的上下級(jí)關(guān)系，從而導(dǎo)致該監(jiān)督過(guò)程具有一定的弊端。加之公眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和對(duì)政府不信任的加劇，應(yīng)當(dāng)引入公眾參與制度。公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)，不僅能夠提高審計(jì)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作質(zhì)量，而且還能夠加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息中涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)，提供公眾參與渠道接收公眾意見(jiàn)和建議，并通過(guò)對(duì)公眾意見(jiàn)的及時(shí)回應(yīng)保證該過(guò)程的信息充分交流與溝通。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì); 公共利益; 公眾參與; 信息公開(kāi)

【中圖分類號(hào)】 D922.6;F239.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）04-0016-05

2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），強(qiáng)調(diào)了黨委及政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)責(zé)任。2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的生態(tài)環(huán)境責(zé)任進(jìn)行離任審計(jì)來(lái)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任。《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況負(fù)責(zé)，且該項(xiàng)責(zé)任履行狀況被納入審計(jì)范圍。在審計(jì)署審計(jì)科研所2018年3月公布的關(guān)于《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)歷任審計(jì)的環(huán)境公正觀》的研究報(bào)告中指出，因該過(guò)程包含領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境保護(hù)的重大決策，應(yīng)加強(qiáng)公眾參與這一著力點(diǎn)。雖然在以公權(quán)力為主導(dǎo)的環(huán)境治理模式下，政府作為公權(quán)力主體的環(huán)境治理責(zé)任得到了加強(qiáng)，但因環(huán)境公共利益的整體性而息息相關(guān)到每個(gè)人，加之環(huán)境污染的頑固性與反復(fù)性，引入公眾共同進(jìn)行環(huán)境治理是法治國(guó)家的必然要求。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)需要公眾參與

根據(jù)盧梭的社會(huì)契約論，政府作為公權(quán)力主體，具有強(qiáng)大的執(zhí)法資源。但在以公權(quán)力為主導(dǎo)的環(huán)境公共利益保護(hù)實(shí)踐過(guò)程中，一些行政工作人員出于對(duì)政績(jī)的追求，在瘋狂追求當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)的同時(shí)忽略了對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)。《規(guī)定》確定了領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度，有利于遏制這一現(xiàn)象。

（一）生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)性質(zhì)需要公眾參與

領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)特定領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間所在地區(qū)或所主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況進(jìn)行調(diào)查，并做出評(píng)價(jià)的制度。審計(jì)主體是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)內(nèi)容是指領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的生態(tài)環(huán)境責(zé)任部分，包括生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政策落實(shí)狀況、生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)遵守狀況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成狀況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管狀況、用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金運(yùn)行狀況等[1]。通過(guò)審計(jì)過(guò)程的開(kāi)展，將領(lǐng)導(dǎo)干部在工作上的個(gè)人利益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況相銜接，提高地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境的重視程度，增加地方各隅的生態(tài)意識(shí)[2]。由此可以看出，審計(jì)主體為審計(jì)機(jī)關(guān)，其具有公權(quán)力主體性質(zhì)。那么，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的實(shí)質(zhì)是一種公權(quán)力對(duì)另一種公權(quán)力的監(jiān)督，且審計(jì)機(jī)關(guān)往往受制于當(dāng)?shù)氐牡胤秸Ｔ诠珯?quán)力運(yùn)行的過(guò)程中，本身存在能力不足和權(quán)力異化的傾向。而公眾參與可以增加政府環(huán)境執(zhí)法壓力，避免只要金山銀山而放棄綠水青山的現(xiàn)象[3]。

（二）公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)符合人民主權(quán)的要求

雖然根據(jù)盧梭的社會(huì)契約論，每個(gè)人將本應(yīng)屬于自己的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，在此基礎(chǔ)上由國(guó)家進(jìn)行管理[4]。但是公權(quán)力的行使并非永遠(yuǎn)都是公正謹(jǐn)慎的，在提倡民主與法治的國(guó)家中，人民有權(quán)對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)中引入公眾參與，是在一種公權(quán)力對(duì)另一種公權(quán)力監(jiān)督的過(guò)程中引入民主的力量，通過(guò)公眾權(quán)利的行使來(lái)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。在公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的今天，公眾已經(jīng)不能僅僅滿足于對(duì)政府部門發(fā)布的環(huán)境信息的被動(dòng)獲取，而是希望通過(guò)權(quán)利的積極行使了解環(huán)境行政執(zhí)法狀況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行[5]，而且，環(huán)境公共利益本身具有公共性和整體性，涉及到每位公眾的利益，公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)利參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中來(lái)。

（三）公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)能夠提高審計(jì)質(zhì)量

環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的潛伏性較長(zhǎng)，若污染未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，待損害后果顯現(xiàn)再追究責(zé)任則為時(shí)已晚。為了逃避行政處罰，排污行為往往是通過(guò)隱蔽的方式進(jìn)行，執(zhí)法人員并不一定對(duì)行政區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方的環(huán)境變化及時(shí)掌握。而公眾則不同，因周圍環(huán)境與自身生活聯(lián)系緊密而能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)自己周圍的環(huán)境變化。其他區(qū)域中的公眾則往往因不具有直接利害關(guān)系，提出的意見(jiàn)更具有中立性[6]，從而為審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查及突發(fā)應(yīng)急措施統(tǒng)計(jì)提供更多的有效信息。公眾在為審計(jì)機(jī)關(guān)提供更多有價(jià)值信息之外，還能夠提高審計(jì)機(jī)關(guān)行政效率，這在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的填寫過(guò)程中已經(jīng)有相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)[7]。此外，引入公眾參與制度，意味著公布更多的領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息并接受公眾監(jiān)督，不僅增加了審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)壓力，也增加了領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政壓力，從而更有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

因此，公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)既符合法治國(guó)家的民主要求，又能幫助提高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)能力和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政水平，從而保護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)境公共利益保護(hù)雖然符合公意，但因其本身作為一種不確定法律概念，若沒(méi)有法律或制度將其明確下來(lái)，易導(dǎo)致公意被私用。

二、信息公開(kāi)是公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的前提

對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)和公布是審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力之一[8]。為了保證審計(jì)過(guò)程的公正透明，在公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境審計(jì)的過(guò)程中，有權(quán)利了解與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的審計(jì)信息并獲得審計(jì)機(jī)關(guān)的及時(shí)回應(yīng)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息公開(kāi)現(xiàn)狀

在《規(guī)定》出臺(tái)之后，雖然各地?fù)?jù)其制定了實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┺k法進(jìn)行落實(shí)，但是實(shí)踐中領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的結(jié)果公開(kāi)情況并不理想。在大部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上并不能找到對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的公示內(nèi)容，只有鮮少地方政府或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行了公示。不過(guò)，雖然這些地方進(jìn)行了公示，其公開(kāi)的審計(jì)信息也只有寥寥數(shù)筆。筆者對(duì)檢索內(nèi)容進(jìn)行整理，總結(jié)后如表1所示。

在類型一中，因其審計(jì)結(jié)果信息是限時(shí)公開(kāi)，所以無(wú)法對(duì)其公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行分析。在類型二中，雖然公開(kāi)的審計(jì)結(jié)果并沒(méi)有時(shí)間上的限制，但是其只籠統(tǒng)地說(shuō)明了審計(jì)進(jìn)行抽查的部門和存在的問(wèn)題，具體哪些部門有哪些問(wèn)題并沒(méi)有列明。在類型三中，具體列明了被列入生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)姓名、職稱及其任期范圍，并列明了公眾進(jìn)行參與的方式。在類型四中，詳細(xì)列明了審計(jì)結(jié)果，包括任期內(nèi)資源增加變化的情況、領(lǐng)導(dǎo)干部任職情況以及審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、對(duì)審計(jì)結(jié)果的評(píng)價(jià)以及處理情況及建議和審計(jì)整改情況等。雖然類型四中公開(kāi)情況較為良好，但該類型并不多見(jiàn)，大部分審計(jì)機(jī)關(guān)并不會(huì)主動(dòng)公開(kāi)審計(jì)結(jié)果及相關(guān)信息。

實(shí)踐中公開(kāi)現(xiàn)狀不理想的緣由是什么呢？是否因內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息不屬于公開(kāi)范圍？答案是否定的。審計(jì)信息是對(duì)其他領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任履行狀況的審計(jì)，并不涉及到審計(jì)機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部管理，因此并不屬于內(nèi)部管理信息。再者，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計(jì)結(jié)果是在多方面的審計(jì)數(shù)據(jù)綜合后做出的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，也并非屬于過(guò)程性信息。《審計(jì)法》第三十六條除了審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果的規(guī)定之外，還明確了在公布審計(jì)結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)保守國(guó)家秘密和被審計(jì)單位商業(yè)秘密的規(guī)定。《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》第一百五十九條同樣也對(duì)國(guó)家秘密做出了規(guī)定。那么，該信息是否屬于行政機(jī)關(guān)經(jīng)常拒絕公開(kāi)的理由“國(guó)家秘密”呢？答案同樣是否定的。根據(jù)《保守國(guó)家秘密法》第九條，國(guó)家秘密一般是從宏觀的角度上對(duì)國(guó)家安全和利益進(jìn)行保護(hù)，并涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的公開(kāi)顯然不會(huì)對(duì)國(guó)家秘密造成侵犯。

是否因受領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息公開(kāi)現(xiàn)狀的影響？在“徐東璞與濟(jì)南市審計(jì)局等其他案”[9]中，原告徐東璞曾向濟(jì)南市審計(jì)局申請(qǐng)公開(kāi)“對(duì)濟(jì)南市歷下區(qū)反貪局局長(zhǎng)韓清進(jìn)行的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的相關(guān)信息”，但是濟(jì)南市審計(jì)局以原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息不存在為由予以拒絕，濟(jì)南市政府復(fù)議過(guò)程中駁回申請(qǐng)人徐東璞的申請(qǐng)。一審法院認(rèn)為根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，審計(jì)機(jī)關(guān)是受組織部門的委托進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，其審計(jì)結(jié)果也要交給委托部門，因此領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息不屬于審計(jì)機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)過(guò)程中獲得的信息，從而不屬于《政府信息公開(kāi)條例》中所指的政府信息，并由此駁回原告請(qǐng)求。濟(jì)南市中級(jí)人民法院審理過(guò)程中認(rèn)同一審法院的判決，維持原判。由此可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息因不屬于審計(jì)機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)過(guò)程中的信息免于公開(kāi)。但是，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的過(guò)程中，不僅僅是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的考察，而且還涉及到生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及污染現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)，與公民的生活環(huán)境密切相關(guān)。因此，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息的公開(kāi)，并不能完全適用領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)規(guī)定。值得注意的是，《審計(jì)法》第三十六條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”。可見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)是有向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的能力的。不過(guò)，從該條規(guī)定來(lái)看，《審計(jì)法》對(duì)審計(jì)信息的公開(kāi)具有一定的保留態(tài)度。

是否會(huì)出于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人隱私的考慮呢？在現(xiàn)代信息社會(huì)，隱私權(quán)是以人的尊嚴(yán)為保護(hù)內(nèi)容，尊嚴(yán)本身作為一種內(nèi)在價(jià)值是自由、普遍的[10]。在此基礎(chǔ)上，隱私權(quán)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人信息、私人空間和活動(dòng)所享有的控制、支配和決定的自由權(quán)[11]。一般該信息具有私人性質(zhì)，并不包含涉及到公共利益的內(nèi)容。公布領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任信息，可能會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任履行不到位而影響到領(lǐng)導(dǎo)干部的名譽(yù)。除非獲得當(dāng)事人同意或者憲法豁免，對(duì)公眾個(gè)人隱私的侵犯并不以名譽(yù)傷害為構(gòu)成要件。根據(jù)隱私權(quán)的構(gòu)成，領(lǐng)導(dǎo)干部的隱私權(quán)主要包括兩個(gè)層面，一方面為領(lǐng)導(dǎo)的聲譽(yù)，另一方面則涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部人身財(cái)產(chǎn)方面。不過(guò)，領(lǐng)導(dǎo)干部作為特殊人群，其隱私權(quán)受到一定程度的限制。“公共領(lǐng)域、公共利益、自愿公開(kāi)”是界定隱私權(quán)邊界的三個(gè)準(zhǔn)則[12]。因領(lǐng)導(dǎo)干部作為國(guó)家工作人員，較多地作為公眾人物出現(xiàn)，且涉及到公共利益，其隱私權(quán)往往處于非絕對(duì)狀態(tài)而有所限縮[13]。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)是對(duì)其任職期間，所在地區(qū)或所管轄范圍的生態(tài)環(huán)境狀況、生態(tài)環(huán)境措施實(shí)行狀況和法律執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。對(duì)該審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公示是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作完成狀況的一種公開(kāi)，與涉及到其個(gè)人的隱私具有一定的區(qū)別。政府環(huán)境信息的公布影響著公眾的環(huán)境認(rèn)知和環(huán)境行動(dòng)[14]。即使為了環(huán)境公共利益進(jìn)行信息公開(kāi)可能會(huì)對(duì)與其他方面的公共利益形成沖突，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇信息公開(kāi)[15]。綜上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計(jì)結(jié)果屬于應(yīng)當(dāng)公布的范疇之列。

（二）生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息應(yīng)當(dāng)如何公開(kāi)

在法治社會(huì)中，對(duì)信息和觀念流通的壓制不符合民主社會(huì)的制度構(gòu)建[16]。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，但實(shí)踐中公開(kāi)狀況不佳，為完善公眾知情權(quán)，還應(yīng)當(dāng)在以下方面進(jìn)行完善。

1.完善法律規(guī)范，明確予以公開(kāi)和禁止公開(kāi)的審計(jì)信息范圍，以及主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)的公開(kāi)方式。根據(jù)審計(jì)信息的形成過(guò)程，審計(jì)信息包括預(yù)警信息、過(guò)程性信息和結(jié)果信息[17]。在公開(kāi)的范圍上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的過(guò)程中，涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審計(jì)結(jié)果和整改結(jié)果是對(duì)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀的說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)予以全面公開(kāi)。而審計(jì)內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息參照政府過(guò)程性信息的規(guī)定不予以公開(kāi)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)過(guò)程中的其他信息，則根據(jù)公眾的需求或當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況選擇性進(jìn)行公開(kāi)。在公開(kāi)的方式上，審計(jì)結(jié)果和整改結(jié)果應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十條，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的監(jiān)察檢查情況屬于政府主動(dòng)公開(kāi)的重點(diǎn)信息。在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計(jì)信息中，不僅涉及到與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資金使用，而且還包括與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)的執(zhí)行、制度政策施行及監(jiān)督管理職責(zé)的運(yùn)行等。對(duì)該信息進(jìn)行主動(dòng)公開(kāi)更能夠督促其他部門生態(tài)環(huán)境責(zé)任的加強(qiáng)，并提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)，有益于環(huán)境公共利益保護(hù)。

2.強(qiáng)化公開(kāi)，明確公眾意見(jiàn)反饋方式。公眾知情權(quán)下的政府信息公開(kāi)，不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果，新時(shí)代下的信息公開(kāi)還需要為公眾提供信息交流的平臺(tái)。根據(jù)塔西陀陷阱理論，當(dāng)公眾對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)有所懷疑時(shí)，那么審計(jì)機(jī)關(guān)得出的結(jié)論勢(shì)必也將遭受質(zhì)疑。而充分的互動(dòng)與溝通則可以有效避免政府公信力受到質(zhì)疑的尷尬。隨著公眾權(quán)利意識(shí)的提升，公眾對(duì)政府信息的要求也逐漸提高。而領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的審計(jì)信息關(guān)系到環(huán)境公共利益，且與每位公民息息相關(guān)，公眾將會(huì)提升對(duì)該事項(xiàng)的關(guān)注度。那么，政府需要在該過(guò)程中與公民之間進(jìn)行良性互動(dòng)，從而避免落入塔西陀陷阱之中。由于各地方城市發(fā)展水平不一，信息傳播的媒體方式也會(huì)有些許差別。審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任信息公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用網(wǎng)絡(luò)和實(shí)體相結(jié)合的方式，即通過(guò)在審計(jì)機(jī)關(guān)或當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站和在公眾易于了解的場(chǎng)所張貼公告的方式公布相關(guān)信息，方便公眾對(duì)該信息的獲取。

三、公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的實(shí)踐路徑

隨著政府的信息公開(kāi)及大數(shù)據(jù)平臺(tái)的普及，為公眾及時(shí)發(fā)現(xiàn)并取得自己想要了解的相關(guān)政府信息提供了方便。審計(jì)機(jī)關(guān)既可利用線上公眾意見(jiàn)平臺(tái)，開(kāi)展公眾調(diào)研并暢通公眾意見(jiàn)交流渠道，還可節(jié)約成本并提高行政效率。

（一）對(duì)生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)內(nèi)容提出環(huán)境建議

當(dāng)公眾獲取到領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息之后，可以根據(jù)公布的參與方式和渠道，向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑性意見(jiàn)以便于環(huán)境公共利益的保護(hù)。在環(huán)境法領(lǐng)域，已經(jīng)建立了較為全面的公眾參與機(jī)制。除了《環(huán)境保護(hù)法》用專門章節(jié)規(guī)定了公眾參與之外，還有專門的規(guī)章對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行保護(hù)，而且在司法實(shí)踐中，也確定了公眾參與的重要作用。例如，號(hào)稱“華東跨界傾倒生活垃圾第一案”的“無(wú)錫市人民檢察院訴上海市楊浦區(qū)綠化和市容管理局等七被告環(huán)境民事公益訴訟案件”中，其中在討論環(huán)境修復(fù)問(wèn)題的過(guò)程中，特別重視了對(duì)公眾意見(jiàn)的吸收[18]。為了加強(qiáng)對(duì)公眾參與的環(huán)境司法保護(hù)，《江蘇環(huán)境資源審判》白皮書(shū)中，也強(qiáng)調(diào)要“打造環(huán)境司法保護(hù)公眾參與平臺(tái)”。審計(jì)機(jī)關(guān)確定了將要審計(jì)的事項(xiàng)之后，會(huì)展開(kāi)相應(yīng)的調(diào)查工作。在調(diào)查過(guò)程中，不僅會(huì)涉及到對(duì)相關(guān)公眾意見(jiàn)的收集，而且對(duì)于遇到的疑難問(wèn)題還需要聽(tīng)取相關(guān)專家的意見(jiàn)。通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)信息公開(kāi)的獲取，公眾一方面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)行為和對(duì)被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政狀況進(jìn)行監(jiān)督，另一方面也對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。公眾則可以根據(jù)自己所了解的內(nèi)容，結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)事項(xiàng)提出環(huán)境建議。審計(jì)機(jī)關(guān)則可吸收公眾的意見(jiàn)彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)能力，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法壓力和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政水平。

（二）對(duì)生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果提出質(zhì)疑或舉報(bào)

公眾可對(duì)有疑問(wèn)的審計(jì)結(jié)果提出環(huán)境質(zhì)疑，并根據(jù)所了解到的信息進(jìn)行環(huán)境舉報(bào)。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果之后，公眾可就公布的審計(jì)結(jié)果提出質(zhì)疑。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的質(zhì)疑性事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查與核實(shí)，并及時(shí)向公眾做出回應(yīng)。通過(guò)公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，提高政府部門的工作效率和工作的透明度。不過(guò)公眾應(yīng)通過(guò)什么方式提出呢？在生態(tài)環(huán)境部門的官網(wǎng)上，一般都設(shè)有公眾環(huán)境建議及舉報(bào)的平臺(tái)，并開(kāi)放“12369環(huán)境舉報(bào)熱線”，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí)，可以直接舉報(bào)。但是，在審計(jì)領(lǐng)域，公眾參與的渠道或途徑目前還沒(méi)有那么完善。在政府審計(jì)部門網(wǎng)站上，雖然有對(duì)相關(guān)審計(jì)工作報(bào)告及結(jié)果的公開(kāi)，但卻缺少對(duì)審計(jì)結(jié)果的公眾監(jiān)督機(jī)制。由于目前在環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的公眾參與制度尚不成熟，可在一些地方開(kāi)展公眾參與的試點(diǎn)，待制度成熟之后上升為國(guó)家法律。因此，目前可在一些地方開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的公眾監(jiān)督工作，審計(jì)機(jī)關(guān)在公布領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果時(shí)，附上公眾提出環(huán)境建議以及進(jìn)行環(huán)境舉報(bào)的方式及途徑。

審計(jì)部門接到公眾舉報(bào)之后，應(yīng)當(dāng)盡快開(kāi)展核實(shí)工作，對(duì)公眾疑問(wèn)核查后及時(shí)回應(yīng)。其他部門接受到公眾舉報(bào)，若單位有相關(guān)職責(zé)的，予以審查并告知審計(jì)部門;若不屬該部門職責(zé)的，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知公眾應(yīng)提交審計(jì)部門。在對(duì)公眾進(jìn)行回應(yīng)時(shí)，應(yīng)注意回復(fù)的及時(shí)程度和內(nèi)容的詳細(xì)程度。在審計(jì)期間，納入審計(jì)范圍的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)配合審計(jì)部門做好審計(jì)內(nèi)容的調(diào)查工作。審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)公眾質(zhì)疑和舉報(bào)做出回應(yīng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該回應(yīng)信息進(jìn)行公開(kāi)。通過(guò)與公眾的互動(dòng)交流，能夠使政府及審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)工作的不足之處。隨著相關(guān)典型案例的公示不僅能夠激勵(lì)公眾進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督，而且還能夠?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部形成壓力，從而提高工作質(zhì)量。需要注意的是，《審計(jì)法》中對(duì)于應(yīng)當(dāng)如何對(duì)公眾進(jìn)行回應(yīng)，被處置的領(lǐng)導(dǎo)干部有何責(zé)任，若公眾舉報(bào)之后未獲得相關(guān)回應(yīng)的補(bǔ)救方式尚未做出規(guī)定。而且，我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中對(duì)公民針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的受案范圍較窄，并不包括審計(jì)機(jī)關(guān)不及時(shí)公開(kāi)審計(jì)信息的這一規(guī)定。因此，在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)公眾參與的救濟(jì)方式中還應(yīng)做出努力。

四、公眾參與生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)能力不足的保障

由于生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)涉及范圍廣泛，除對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金運(yùn)行狀況進(jìn)行審計(jì)之外，還包括對(duì)法律遵守、政策落實(shí)、環(huán)境監(jiān)管等狀況的審計(jì)，而且，審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也因?qū)徲?jì)內(nèi)容的不同有所區(qū)別。普通公眾個(gè)體參與本身能力不足，此時(shí)則表現(xiàn)得愈加明顯[19]。因此，為了應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的審計(jì)內(nèi)容，需要專家及第三方機(jī)構(gòu)共同參與到審計(jì)過(guò)程中。

（一）專家與各部門配合審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)

《規(guī)定》中在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)任務(wù)進(jìn)行明確之后，還規(guī)定了“國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府負(fù)有自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的工作部門應(yīng)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，盡快建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，為審計(jì)提供專業(yè)支持和制度保障，支持、配合審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展審計(jì)”。按照文件中的規(guī)定，負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府部門都應(yīng)當(dāng)和審計(jì)部門開(kāi)啟部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)信息形成之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)上進(jìn)行公布，從而為審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作提供數(shù)據(jù)上的幫助。當(dāng)數(shù)據(jù)變動(dòng)或更新之后，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知公眾向?qū)徲?jì)部門提出，并配合審計(jì)部門的相關(guān)調(diào)查及執(zhí)法工作。但是，僅僅有各部門的互相配合是不夠的，當(dāng)有較復(fù)雜的專業(yè)性問(wèn)題時(shí)或者突發(fā)事件時(shí)還需要專家的幫助。例如，有許多企業(yè)的監(jiān)測(cè)設(shè)備并不準(zhǔn)確，為了逃避監(jiān)管處罰，故意采用虛假數(shù)據(jù)來(lái)蒙騙政府監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)。雖然在審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)部門合作的過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境部門針對(duì)在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假問(wèn)題的存在，可以開(kāi)展隨機(jī)抽查監(jiān)測(cè)[20]，測(cè)繪地理信息部門可以運(yùn)用3S地理信息技術(shù)等對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析[21]。在環(huán)境行政執(zhí)法抽查監(jiān)測(cè)時(shí)，從這些監(jiān)測(cè)設(shè)備上得到的數(shù)據(jù)并非就是真實(shí)的，為了保證執(zhí)法人員從設(shè)備上得到監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，則需要該領(lǐng)域?qū)＜业膸椭每茖W(xué)技術(shù)手段得到真實(shí)數(shù)據(jù)。

（二）第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)

政府部門掌握著一定的資金和技術(shù)，加之行政優(yōu)先權(quán)的存在使得領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境審計(jì)工作有諸多便利，但是該資金與技術(shù)也有被濫用的可能。例如，臨汾市環(huán)保工作人員故意破壞環(huán)境空氣自動(dòng)檢測(cè)數(shù)據(jù)而觸犯“破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪”，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合山西省政府對(duì)其進(jìn)行了約談[22]。該行政工作人員利用職權(quán)指示他人故意破壞環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備并擾亂數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的不良行為降低了政府公信力。環(huán)境治理過(guò)程中政府環(huán)境失靈的現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)，導(dǎo)致保護(hù)環(huán)境公共利益的社會(huì)預(yù)期效果難以達(dá)到[23]。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)，能夠使地方政府政績(jī)?cè)谂c經(jīng)濟(jì)利益緊密相連的同時(shí)，和生態(tài)環(huán)境利益掛鉤。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的考核，并在一定程度上通過(guò)加強(qiáng)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任，避免只要金山銀山不要綠水青山的現(xiàn)象發(fā)生[24]。但是，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府部門，在很多時(shí)候也會(huì)受到政府的影響。例如，在確定是否公布信息時(shí)，往往需要本級(jí)政府的同意。因此，在審計(jì)機(jī)關(guān)之外，還需要一些較為中立的審計(jì)組織，參與到審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)中。比如，可以在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)小組中加入一定比例的審計(jì)組織人員，或者是針對(duì)審計(jì)事項(xiàng)，借鑒性地吸收審計(jì)組織的意見(jiàn)或建議。社會(huì)上審計(jì)事務(wù)所的加入，在一定程度上可以完善大數(shù)據(jù)時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)中的信息，從而提高審計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，吸收社會(huì)上的一切力量，形成全過(guò)程監(jiān)督。[25]

五、結(jié)語(yǔ)

從2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉通知》，及《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》的通知，至2017年的《規(guī)定》出臺(tái);自2015年在地方開(kāi)始正式試點(diǎn)至2018年開(kāi)始建立經(jīng)常性審計(jì)制度期間，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度不斷完善。領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)地方政府環(huán)境責(zé)任的一種監(jiān)督方式。生態(tài)文明為公眾所共享，同時(shí)也是公眾的共同義務(wù)[26]。在領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上所提出的“履行決策法定程序，增強(qiáng)公眾參與時(shí)效，提高專家論證質(zhì)量”的思想精神，提高對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。由于審計(jì)機(jī)關(guān)的公權(quán)力主體性質(zhì)，仍然需要公眾參與來(lái)保證審計(jì)過(guò)程的公正透明。審計(jì)過(guò)程對(duì)公眾意見(jiàn)的調(diào)查是提升審計(jì)工作的重要方式。審計(jì)結(jié)果形成或者整改完成之后的信息公開(kāi)，是公眾進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的基礎(chǔ)。接受公眾質(zhì)疑及舉報(bào)，并建立高效互通的信息平臺(tái)是公眾參與到領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的具體方式。多方配合，進(jìn)行各部門合作并接受專家和第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的引入是完成審計(jì)工作的重要保證。

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