鄉村振興視角下的非稅政策探究

黃秉杰　王建華　王薇薇

[摘 要]鄉村振興戰略是一項世紀性的宏偉工程。現階段，鄉村振興戰略的推進，離不開財政政策尤其是非稅政策的傾斜與支持。鄉村振興戰略提出以來，各省市先后出臺了一系列包括減費降負等非稅政策在內的有效措施，推動了農村經濟的快速發展。但是，與鄉村振興戰略的客觀需要相比，非稅政策的支持力度還不夠，加快非稅政策的調整與創新大有可為。在非稅政策調整方面，不能一味地降低或取消非稅收入，而應當堅持“增減統留”并舉的改革思路，對現有的非稅政策進行全面梳理，根據“財權事權與支出責任相匹配”的原則，提高基層政府非稅收入的分享比例，適時調整非稅收入的使用方向，優化財力分配格局，提高基層可用財力水平。

[關鍵詞]鄉村振興;非稅政策;制度創新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.001 為了加快農村經濟發展，推動“三農”問題的解決，黨的十九大提出了鄉村振興戰略。現階段，鄉村振興戰略目標的實現，既需要上下各方共同努力，也需要包括非稅政策在內的財政政策的傾斜與支持。面對現實，為了農業和農村經濟的快速發展，為了鄉村振興戰略目標的順利實現，加快非稅政策的調整、改革與創新確已勢在必行，刻不容緩。

1 我國鄉村振興的主要成就及其政策支持的不足之處

鄉村振興戰略是習近平同志在黨的十九大報告中提出的以鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興為中心的，旨在推動“三農”問題徹底解決的農村經濟文化與社會發展戰略。鄉村振興戰略提出后，各地真抓實干，大膽創新各項工作全面推進，農村經濟活力明顯增強。山東省還提出了打造“齊魯樣板”的行動方案，一系列相關改革及配套措施相繼推進，其效果漸漸凸顯。

到2018年年底，財政部已累計安排210多億元資金，專門用于建設美麗鄉村（8萬多個），重點支持休閑旅游、生態環保、文化傳承、特色產業發展、提升鄉村功能，推動農村產業發展及其一、二、三產業融合工作。隨著鄉村振興戰略的快速推進，各種新產業、新業態不斷涌現，一、二、三產業融合發展體系開始形成，為鄉村經濟社會發展注入新的生機與活力。截至2018年第三季度，一、二、三產業的融合發展使訂單生產農戶的比例達到了45%，其經營收入增加了67%。其中，農村電商突飛猛進，帶動了2800多萬人就業創業;同時，隨著田園綜合體和鄉村旅游業的發展，休閑農業和鄉村旅游帶動就業量也超過了1100萬人。在此推動下，農業生產快速發展，農民收入及其生活水平進一步提高，農村經濟實力穩定增長。此外，美麗鄉村建設穩步推進，農村生態環境明顯改觀;鄉村干部隊伍整體素質不斷提高，農村基層基礎得到了初步加強，鄉村振興步伐開始加快。

然而，事物總是一分為二的。由于種種因素的影響，整個政策支持力度尚未到位，我國農村經濟社會發展還不盡如人意，鄉村振興還任重而道遠。

其一，土地政策還沒有放開放活，市場機制尚未充分體現出來，未能對鄉村振興發揮出自身強大的推動作用;其二，財政投入力度相對有限，財政土地政策利用尚未到位，鄉村振興的物質基礎還相對薄弱;其三，非稅收入項目的分享比例不合理，基層政府的“財權事權”與“支出責任”不匹配，特別是一些專項用途的資金收支倒掛現象比較嚴重，縣鄉兩級缺乏足夠的財力保障;其四，部分財政管理制度過死過嚴，縣鄉政府缺乏相應的經費“調劑自主權”，在鄉村振興中的主導作用深受制約;其五，對農村龍頭企業的扶持力度還不夠，企業自身財力與經濟實力相對不足，其帶動力與輻射力還遠未發揮出來;其六，人才激勵政策不到位，引進人才“留不住”問題較為突出，鄉村振興還缺乏堅實的人才保障。

顯然，由于鄉村基礎差、起點低，財政支持力度相對有限，農村經濟發展很不平衡，甚至有些地區還沒有完全“脫貧”，鄉村振興的物質基礎還十分薄弱。就目前來看，我國城鄉與區域發展差距同時并存，相互交織，進而使中西部地區的農村漸漸成為“發展洼地”，由此制約了整個農村經濟的崛起及其鄉村振興進程。

2 以非稅政策支持鄉村振興戰略的必要性與可行性

2.1 必要性

第一，縮小城鄉差距，推動區域協調發展的需要。首先，城鄉差距的縮小離不開非稅政策的支持。與普通的財稅政策相比，非稅政策能夠因地制宜，針對不同的區域來施策，具有一定的靈活性、差異性和直接性，在財稅政策達不到的領域，非稅政策可以充分發揮作用。其次，地區發展差距的縮小及其區域協調發展也離不開非稅政策作用的發揮。通過靈活的非稅政策，可以重點支持落后地區，推動城鄉發展差距的縮小及其區域經濟的協調發展。

第二，保護生態環境，實現可持續發展的需要。近年來，隨著工業化、城鎮化的推進和整個經濟的快速發展，部分地區尤其是農村地區環境惡化現象日趨嚴重，在此，配合藍天保衛戰與環境督查以及其他行政、法律與經濟手段，通過非稅政策加大處罰力度，可以大幅度提高破壞環境的經濟成本，讓環境違法者望而卻步，有利于保護生態環境、實現可持續發展。

第三，保護耕地資源，加快農村經濟發展的需要。我國是一個農業大國，但人均耕地面積不足1.3畝，居世界后列。耕地資源十分稀缺，經濟發展后勁勢必受到制約，需要加以保護。為了保護日漸珍稀的耕地資源、提高土地使用效益，加快鄉村振興戰略的推進，就必須尊重市場規律，加快非稅政策調整，不斷加大各地建設用地指標的調劑與補償力度，讓稀缺的土地資源發揮更大的社會效益。

第四，支持農村公共事業發展，滿足公共服務均等化的需要。近年來，由于種種因素的影響，農村教育、衛生、文化等各項公共事業發展一直相對滯后，城鄉差距日漸擴大，加快農村公共事業發展、促進公共服務均等化刻不容緩。目前，在農村教育事業發展以及醫療、養老、文化建設、城鄉差距縮小等方面，除了依靠當地民眾自身努力外，包括非稅政策在內的各級政府的各項教育與社會發展投資也是必不可少的。

第五，彌補其他政策的不足之處，提升落后地區造血功能的需要。目前，通過靈活的非稅政策對農業、農村及其落后地區予以傾斜，可以彌補其他政策的不足之處，在加強“輸血”的同時提升其“造血”功能，培育擴大再生產能力，由此推動城鄉與區域發展差距的縮小，確保鄉村振興戰略的順利推進。

2.2 可行性

第一，非稅政策具有較強的針對性與靈活性，可以規避稅收政策的一些弊端。相對于稅收政策的普適性，非稅政策可以針對某一領域、某一地域而設計，具有較強的靈活性，在客觀上能夠根除“一刀切”的弊端，消除不同稅率的不公平性;而且，通過“相機抉擇”，還可以實時予以調整，展現政府政策走向，充分發揮財政政策的引導作用，其成效更為突出。

第二，有利于地方政府因地制宜，加快制度創新。在非稅政策領域，基層體會更深，非稅政策如何調整，基層政府更有話語權。因此，適當下放非稅政策的管理權尤其是非稅收入的使用權，可以充分發揮地方政府尤其是市縣政府的積極性，因地制宜，提升非稅政策的可行性，在客觀上有利于鄉村振興戰略的順利實施，進而推動農村財務管理等相關制度的創新，迫使基層政府加強自律，充分激發鄉村發展活力，促進鄉村新陳代謝。

3 鄉村振興視角下非稅政策調整創新的主要對策

3.1 根據“財權事權與支出責任相匹配”的原則提高縣鄉兩級分享比例及其可用財力水平

第一，根據“財權事權與支出責任相匹配”的原則調整部分非稅收入項目的分享比例。現階段，廣大農村是鄉村振興的主戰場，縣鄉兩級政府承擔著推動農村經濟社會發展的主要“事權”，是鄉村振興戰略的主要組織者和實施者，必須有相應的“財力”與之相匹配。為此，必須根據“財權事權與支出責任相匹配”的原則調整縣鄉政府對某些非稅收入項目的分享比例，適當擴大其“財力”，使其與“事權”相匹配。目前，能夠提高縣鄉兩級非稅項目的分享比例的主要是涉及土地項目的非稅收入，比如土地出讓金、礦產資源權益金、海域使用金等。

第二，擴大縣鄉兩級非稅收入使用“自主權”，提升其可用財力水平。縣鄉政府是承上啟下、組織實施鄉村振興戰略、推動農村經濟社會發展的關鍵環節或重要樞紐，鄉村振興戰略的許多措施都需要縣鄉兩級政府去貫徹實施，必須擁有一定的經費使用“自主權”，能夠及時調整或調劑非稅收入的使用方向。在此基礎上，適當增加撥付力度，不斷提高縣鄉兩級可用財力水平。

3.2 合理運用財政土地政策，大幅度增加基層組織的可用財力

第一，綜合利用宅基地三權分離的財政土地政策增加農民財政性收入。宅基地三權分離是指農村宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地及農房使用權的“三權分離”。三權分離后，土地的所有權不變，但具有資格的人可以將使用權讓渡或流轉給其他人從而獲得收益。在此，通過綜合利用宅基地三權分離的財政土地政策，可以推動宅基地“轉讓價格”的提升，遏制宅基地的盲目擴張與浪費現象，并為農民“財政性收入”的穩步增長創造條件。

第二，利用耕地占補平衡法則推動耕地補償費用的穩步增長。耕地占補平衡是指在“十八億畝紅線”的總框架下，通過開發補償，確保建設占用耕地總量平衡的規則。即建設占用多少耕地，各地政府就要補充劃入多少數量和質量相當的耕地的行為。在此，耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務，不容推卸。由此，可以用經濟法則遏制建設單位耕地占用的無序擴大與浪費現象。同時，利用這一政策，可以大幅度提高新增耕地的補償價格，激勵和獎勵那些保護和擴大耕地面積的行為，并借此增加鄉村的可用財力，提高當地農民的收入水平。

第三，利用建設用地增減掛鉤法則推動耕地補償費用的穩步增長。由于土地資源日漸稀缺，必須對城鄉建設用地實施增減掛鉤法則，最大限度維護農民利益，同時合理引入市場機制，盡快建立健全集體經營性建設用地入市制度、土地競拍制度以及農村宅基地“騰退”制度，以此增加農民財產性收入，鼓勵農民節約土地，支持經濟發展。

第四，靈活運用耕地指標調劑政策推動農民收入與基層組織可用財力水平的快速增長。首先，要完善耕地指標調劑機制，推動土地收益的持續穩定增長。目前，要加快建設高標準農田等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的跨區域調劑機制，并將所得收益通過轉移支付全部用于鄉村振興和脫貧攻堅。其次，加大各地耕地指標調劑力度，大幅度提高耕地指標調劑補償標準，確保欠發達地區農民收入及其縣鄉村基層組織的可用財力的快速增長。

第五，建立完善被征地農民的經濟補償與社會保障制度。目前，必須堅持“征地協商”和補償安置先行的原則，在土地征收前一定要先與被征地的村集體經濟組織中的絕大多數成員就補償標準等內容平等協商，達成書面協議。待征地補償安置資金和社會保障費用落實后，方可啟動土地征收程序。由此，可以最大限度地保護被征地農民收益，放大政策紅利，夯實鄉村振興的物質基礎。

3.3 對不同的非稅收入進行相應的“增、減、統、留”

第一，對于能夠推動經濟發展、社會進步和環境保護的，必須增加收費標準，提高征收率。目前，為了經濟社會的可持續發展，必須大幅度提高破壞環境、浪費資源的罰沒收入標準。為此，必須采取以下措施：一是要不斷提高耕地開墾費收費標準，調控盲目占用耕地行為;二是適當提高土地復墾費，遏制耕地超期占用現象;三是合理提高土地閑置費，重點懲罰惡意囤地行為;四是逐步提高水土保持補償費，最大限度地遏制水土流失現象;五是合理提升森林植被恢復費，推動森林覆蓋率的提升;六是擇機提升污水處理費，確保污水處理工作的正常運轉;七是大幅度提高海洋廢棄物傾倒費收費標準，督促企業加快技術改造，減輕環境壓力;八是穩步提高海域使用金收入，推動海洋資源的節約與保護;九是適當提高城市道路占用挖掘費，遏制亂挖亂占現象;十是在專項收入中，可以根據成本補償原則酌情提高教育附加費收入、地方教育附加費收入、文化事業建設費收入、殘疾人就業保障金收入、水利建設資金等項目收入，盡可能減少政府補貼費用，騰出更多的非稅收入用于鄉村振興。

第二，對于需要絕大多數或全體農村居民繳納的費用，可以酌情減少或取消。首先，要把絕大多數或全體農村居民及其社會組織繳納的費用，比如各種證件費、工本費、手續費、考試費、檢驗費、認證費、登記費、殯葬費、農村社會組織的登記費等公共服務性收費，都可以酌情減少或取消。其次，農業生產過程中必需的各類生產設施和附屬設施用地可以免除“農轉用”等相關費用，為農業生產發展降本減負。

第三，要鼓勵返鄉創業人員創辦各類企業，酌情減免各種服務費。

第四，農村基層組織修建的公用基礎設施與安居工程，應當免征森林植被恢復費。

第五，對農村經濟社會發展和人民生活不發生重大影響的項目，可以保留下來，繼續征收，征收率暫時不變，以此擴大非稅收入總量，為鄉村振興籌集資金。

此外，對于數量少、征收不方便分散的項目，可以并入其他項目或合并征收。

3.4 以鄉村振興為導向調整非稅收入的使用方向

第一，持續加大對農業農村的投入力度，支持鄉村振興戰略。就目前來看，在非稅收入使用方向的調整上必須大膽創新，突破現有的體制框架，服務于鄉村振興這個大局。目前，可以從（城市和工商企業中收取的）非稅收入中撥出專項資金，加大投入力度，重點支持農村生產、生活及文化設施建設，打造主導產業與農業龍頭企業。

第二，加大傾斜力度，加強對落后地區及縣鄉政府的非稅支出。要進一步加大地區傾斜與支持力度，扶持推動落后地區快速發展，盡快縮短區域發展差距。在此，可以根據發展水平、人均收入的不同把我國落后地區劃分為不同的層次，實施不同的扶持力度。同時，加大對縣鄉政府的傾斜力度，增加其非稅支出或轉移支付數量。

第三，繼續“減費降負”，大力扶持重點企業。首先，要繼續推進“減費降負”工作，全面減輕企業非稅負擔。在此，要通過非稅政策傾斜，從經濟上鼓勵企業加快技術創新與設備改造。其次，健全獎懲規則與激勵機制，大力扶持重點企業。在此，主要通過降低非稅標準支持一批守法企業，重獎守法模范;同時借助部分非稅標準的提升懲治鞭策一批違法違規企業，大幅度提升違法成本，營造一個人人自覺遵紀守法的社會氛圍，為鄉村振興創造一個良好的外部環境。

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[作者簡介]黃秉杰（1962—），男，中國石油大學（華東）教授，研究方向：產業經濟與區域發展;王建華（1980—），男，山東省財政廳科長，研究方向：財政管理;王薇薇（1964—），女，山東平原人，東營市工業和信息化局高級經濟師，研究方向：經濟信息。