住房公積金制度改革之路探究

王慧海　喬錄生　張恒

[摘 要]1991年，我國通過學習借鑒新加坡中央公積金制度，在上海試點推行住房公積金制度，有效解決了職工住房由實物分配到貨幣分配，對國家住房體制改革做出了突出貢獻。隨著制度的深化和實施，制度本身受到越來越多的詬病。因此，需要深化制度改革，改進管理模式，完善提取、使用、監管等機制，明確管理職能，把好新時代住房公積金制度改革的方向。

[關鍵詞]住房公積金;歸集擴面;制度改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.035

住房公積金制度是國家住房制度改革的重要環節，是實施住房保障制度的重要內容，為解決職工“住有所居”提供了重要保障，而隨著住房公積金制度的不斷推進，住房公積金制度存在的一些問題也不斷凸顯出來，這就需要對住房公積金制度進行徹底改革。

1 制度背景

我國傳統的城鎮住房制度是一種以國家和企事業單位統建統包、低租金為特點的實物福利分房制度，住房的實物分配無法實現住房建設的良性循環。隨著城鎮規模的發展和人口的增長，人們的住房需求得不到滿足，需要對傳統的城鎮住房制度進行改革。面對如此嚴峻的住房市場需求，需要一種新的住房制度來滿足改善人們的住房條件。為了改善職工住房問題，適應我國城鎮住房制度改革的需要，將住房資金運行模式由計劃經濟轉向市場經濟，實現職工住房貨幣化分配成為必然，在此基礎上，住房公積金制度應運而生。住房公積金制度的建立，一方面可以通過一定時間的公積金積累提高職工購房的支付能力;另一方面可以以住房貸款發放方式減輕中低收入家庭購房的經濟壓力。

住房公積金制度的建立，有效擴大了住房資金來源渠道，解決了廣大職工住房問題，從企業角度出發，也可以擺脫企業辦社會的現狀，有利于企業快速發展。從2018年全國住房公積金年度報告看，截至2018年年底，全國住房公積金實際繳存單位291.59萬個，實際繳存職工14436.41萬人，住房公積金繳存總額145899.77億元，繳存余額57934.88億元;累計發放個人住房貸款3334.82萬筆、85821.32億元，個人住房貸款余額49845.78億元。綜上所述，住房公積金已成為工薪職工購建住房的重要資金來源，同時，也應注意到，住房公積金繳存余額數額大，住房公積金制度保障作用未得到充分發揮。

2 相關問題分析

2.1 公平性不足

公積金是職工個人長期、穩定的住房儲備資金，屬于職工個人所有。從制度設計最初目的來看，公積金為一項體現社會公平性的住房保障制度，具有資金互助和普惠性等功能，但從實際運行情況看，職工在繳存基數、繳存比例等方面存在明顯差異，收入高的職工，公積金繳存額高，甚至已經儼然成為高收入人群的輔助性工資，成為一項高福利收入;收入低的職工，公積金繳存額低，甚至一些非正規就業或者長期處于失業狀態的職工，根本享受不到住房公積金制度帶來的“紅利”。更值得注意的是，目前職工公積金提取或者貸款受到種種政策的局限性，始終處于被動的狀態，這實質上與“普惠”二字背道而馳。從某種意義上來說，公積金的繳存擴大了職工收入差距，公積金已變相成為部分高收入群體的“小金庫”，制度的社會公平性受到影響。

2.2 非金融機構，承擔金融機構風險

根據國務院《住房公積金管理條例》（以下簡稱“條例”）規定，住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則。住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以盈利為目的的獨立的事業單位，實際上，既是主要“監管者”，又是“經營者”。住房公積金作為一種金融資產，理應由具備條件的金融機構負責運營，而住房公積金管理中心作為事業單位，不屬于金融機構，不具備承擔風險的能力，但是卻具有吸收職工群眾住房儲金，向特定的繳存公積金職工辦理資金提取，向職工群眾發放貸款并承擔風險的金融機構職能，具有完整的運營資金、承擔風險責任，健全的財會核算和穩定利息收益的性質。而發放住房公積金貸款后，運營風險由住房公積金管理中心承擔，運營風險和風險承擔能力不匹配。顯然，這與事業單位不以盈利為目的的性質相互矛盾。

2.3 使用效率低

住房公積金具有保障性、互助性等特點，住房公積金發展至今，積累了大量的資金，如何管理好、使用好這筆資金成為了社會各界重點關注的問題，在住房市場發展緩慢的地區，大量公積金資金閑置浪費，在住房市場發展較快的地區，公積金使用率高，歸集速度趕不上使用速度，入不敷出。盡管從性質上來看，住房公積金歸繳存職工所有，但是提取這個資金是有限制條件的，并且想要擁有使用必須要經過單位的同意。2018年，全國公積金繳存余額接近6萬億元，從全國情況來看，大量的資金處于沉淀狀態，受公積金管理體制影響，公積金缺乏垂直管理和統一調配的機制，各地市之間的公積金不能很好地調劑使用，造成了資金的閑置浪費。

2.4 企業負擔加重

目前，住房公積金按照單位與個人1∶1的比例共同出資繳存，按照現行規定，單位和個人繳存比例為5%～12%，如果僅從公積金繳存比例來看，企業負擔可能不是很重，如果再加上社會保險，從企業角度看，所有繳費比例達到職工工資40%以上。一方面，面對高繳存比例，企業必然面對較大的壓力，增加了企業勞動用工成本，降低了企業利潤，不利于企業長遠發展;另一方面，公積金制度還沒有融入我國現行的金融體系，無法按照市場規律進行市場定價，不符合利率市場化改革方向。

2.5 繳存覆蓋面潛力較大

五險是具有強制性的社會福利，而住房公積金卻也只是原則上實施。因此，歸集擴面是當前住房公積金管理工作中的“主業”，沒有繳存資金，一切都無從談起。目前，繳存單位仍然是以國有企業、事業單位、機關團體等，對于民營企業等歸集潛力巨大。由于各地經濟歸集擴面差異、制度宣傳力度差異、地方政府重視程度差異等，導致各地住房公積金歸集擴面也存在很多的不同。

2.6 監管制度不健全

對于住房公積金的管理表面上是住房公積金管理委員會（以下簡稱房委會）決策的，但是實際上房委會的制度并不健全和完善，房委會的決策目前實質上處于流于形式的狀態，真正的政策制定和出臺仍然是住房公積金管理中心內部管理者來完成的;而對于財政部門的監管也是形同虛設，對于住房公積金管理中心的收支兩條線置若罔聞，靜態監管，并沒有進行實時監管。受托銀行和住房公積金管理中心的關系僅僅處于委托代理的狀態，對住房公積金賬戶的監查缺乏主動性，住建部門對于住房公積金的監管局限于政策督促，效果不理想。所以，目前對住房公積金的外部監管仍處于真空狀態，資金安全仍然存在潛在風險。

3 改革建議

3.1 理順住房公積金職能定位

為了順利推進制度改革，建議國家從法律、政策、體制、機制等方面進行深入研究，同時兼顧政府、企業和職工利益，采取循序漸進的方式，將住房公積金制度從基本公共服務領域剝離，適應新型城鎮化和房地產市場發展需求，賦予運營管理機構一定的金融職能，將現行住房公積金管理中心改制成為住宅政策性金融機構，利用其資金、政策、人員、體制優勢，發揮支持居民特別是“新市民”改善居住條件的能動作用。

3.2 擴大住房公積金“受益”面，讓更多群體從中獲益

住房公積金管理中心不能僅僅將目光局限于歸集擴面，擴大繳存覆蓋面，而要將政策傾向于“普惠”功能，將住房公積金制度向中低收入職工傾斜。這就要大力提倡將個體工商戶、私營企業等納入住房公積金繳存的范圍內，一旦住房公積金制度覆蓋城鎮全部的單位，就相當于完全實現了其保障功能，對提升住房公積金的形象以及促進和諧穩定社會發展有重要作用。在建章立制方面，針對低收入群體，要適當采取租房、老舊小區安裝電梯等方面的提取支持，從政策方面來實現制度的優越性。

3.3 嚴格落實繳存有關政策，確保制度執行的公平性

在住房公積金的繳存方面，更應該體現其制度的公平性和公正性。正由于出現了繳存比例和繳存基數出現差距過大的問題，實質上在于上層建筑的不明確性，僅僅用一個原則來一概而過，并沒有和稅收、“五險”一樣采用強制性舉措，也沒有對超出比例或者超出上限的繳存基數進行明確的處罰政策;一些管理部門一味擴大繳存額度，而在落實繳存政策時視而不見，導致繳存差異越來越大。要制定相關措施，重點在于制度的健全和完善以及政策落實的到位。將住房公積金納入收入分配改革的“大盤子”里，要秉承“平衡中等收入、保障低等收入、限制高等收入”的發展思路，強化監督檢查的力度，防范和化解風險。對于政策制定，要確保頂層設計，健全完善中央機構，進行廣泛征求意見和調研，修訂完善住房公積金管理條例。

3.4 提升對住房公積金監管的科學化和專業化水平

目前，住房公積金具有貸款職能，但是一直處于信貸監管之外。對于房地產市場以及信貸市場等，都無法實現有效的控制。建議改組建立全國性質機構，從本質上解決住房公積金監管失位、監管制度不全、監管措施落后等問題。這樣，機構成立后，就可以在內部監管上依據統一的思路，健全完善有效的監管機制以及財會機制、審計機制、信息化管理機制、信息披露機制以及配套完善的風險防控機制，實現低成本、低風險、強監管的系統性管理。對于外部監管，要將原有的缺乏經驗的住建監管部門劃到相關部門中去，真正實現外部監管的科學性和專業性。

3.5 加快住房公積金信息化建設的步伐

要充分借鑒深圳、杭州等地的先進經驗，創新開發先進的信息化系統，確保全國住房公積金數據的“一體化”監管，實現大數據的共建、共享。堅持為民務實的原則，讓職工足不出戶就可以實現各項政策的共享，減少提取、貸款、繳存等辦事流程，壓縮辦理時間，促進電子化管理，強化管理“陽光”公開，主動接受職工群眾的監督，把群眾反饋的問題及時融入信息化系統當中，提高信息化建設水平，提升服務效率。強化資金安全永遠是首要的，以保證質量、提高效率為基礎，深化財務與信息化系統的有效銜接，確保數據與賬目的準確、完整和一致。

參考文獻：

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[3]陳友華.住房公積金制度：問題、出路與思考[J].山東社會科學，2014（3）：40-47.

[作者簡介]王慧海（1987—），男，漢族，山東淄博人，供職于淄博市住房公積金管理中心，研究方向：金融學;喬錄生（1987—），男，漢族，山東淄博人，供職于淄博市住房公積金管理中心，研究方向：國民經濟學;張恒（1986—），男，漢族，山東淄博人，供職于淄博市住房公積金管理中心，研究方向：計算機科學與技術。