監所監察機關監督權初探

邢丹丹

摘 要：依據我國權力結構，監所監督權的主體有人大、檢察機關、監察機關，實現監所監督的首要前提是主體的確定及相互關系的協調。2018年我國監察法頒布，監察委員會負責辦理監所公職人員的職務犯罪。與以前的行政監察相比，獨立的監察機關的設立對監所監督的影響比較大。但是現階段作為推進監督的主力，在與檢察院進行銜接轉換等問題上仍然存在較大的困境。在現有權力框架內，究竟如何才能有效發揮三者在監所監督中的作用，有必要從理論上對新的監督主體分析，明確彼此之間的關系，推進監察委員會權力運行機制的法治化與科學化，構建刑事司法路徑，構建更加良性的監所監督主體體系。

關鍵詞：監所;監察機關;監督權;監察委員會

監所部門作為我國法定的刑罰執行機關，根據由審判機關作出的已經發生法律效力的刑事判決或者裁定，按照法律規定的程序，執行刑罰。同時，監所部門負責在刑罰執行期間被執行人員的教育改造以及根據被執行人員的表現，審核罪犯的假釋、減刑、審核保外就醫以及其他獄政管理等的一系列職能。在刑罰執行階段，職務犯罪的主體是司法機關內部人員，犯罪地點是較為封閉的監獄、看守所。監獄內職務犯罪大致包括下面幾種：虐待被監管人罪、徇私舞弊罪以及監管工作人員貪污受賄罪。相對于偵查、起訴、審判、刑罰執行階段出現的職務犯罪類型來說，監所工作人員犯罪更具有隱蔽性，司法機關內部工作人員長期從事政法工作，深諳刑事法律制度和法律程序，犯罪手段十分狡猾低調，犯罪行為極其隱蔽，懂得如何規避法律風險和漏洞，使自己免受刑事制裁。

一切有權力的人都容易濫用權力，所以對監所部門在行使監管權的過程中要進行必要的監督。“監督”就是“界限”，即對刑罰執行、監所管理活動中有關人員的行為等進行監督，涉及法律實施、行政管理、落實有關文件和政策的監督。只有設置合理的監督主體，形成良性的監督體系，才能使得監督有效通暢的運行。在我國監察法頒布之前，我國監所監督權力框架內的監督主體有人大、行政監察機關、檢察機關，三大監督主體形成監督合力，從不同層面發揮監督作用。

2018年我國監察法頒布之后，《行政監察法》廢止，監所監督的主體中的行政監察機關自然就變成了專門的監察機關，即“監察委員會”，監察委員會的性質不是行政執法機關，也不是司法機關，而是專門行使國家監察職能的機關，依照法律規定，獨立行使監察權。那么就有必要單獨對這種新的監所監察機關的監督權進行探索，對其權力范圍和現狀困境進行分析。

一、權力初探：監所監察機關監督權的設置與職權

我國對監察體制的改革，是當前最重要的政治體制革新之一。改革后，監察機關獲得了原屬于檢察院的查辦職務犯罪的權力，創設了職務犯罪監察調查程序，這是新的不同于刑事訴訟法的。《中華人民共和國監察法》對監察委辦理職務犯罪案件程序內容、權力范圍、責任框架都作出了相應的規定。

以前監所的行政監察監督權主體表現為司法部、各省監獄管理局內部的派駐機構，類似于省紀委監察廳派駐監獄管理局紀委（監察室），監察部駐司法部紀檢組監察局等，受到同級政府和上級主管部門的雙重管轄。那么新的監察委員會這個監察機關的設置從權力淵源上看，監察機關的調查權實際上是從檢察機關、行政監察機關和黨內紀檢機關原有的權能中轉隸而來的，在權力的性質上具有一定的“復合性”。監察法第11條規定了監察機關職能管轄的案件范圍：監察委員會“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”。上述規定搭建了我國監察管轄制度的基礎規范，采取了“公職人員+職務犯罪”的雙層模式。在《國家監察委員會管轄規定（試行）》實施后，明確了國家監察委員會刑事管轄共有6大類88個罪名，既包括貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等各類犯罪案件，也包括公職人員在行使公權力過程中發生的重大責任事故和其他犯罪案件，占刑法全部罪名的近五分之一。所以上述幾類犯罪的發生場所如果發生監所，那么理所應當由監察委介入調查。

二、困境審視：監所監察機關監督權的局限性

（一）監察機關與檢察機關監督權的權力范圍存在交叉

修改后的《刑事訴訟法》將檢察機關立案偵查的案件范圍限定于“在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的犯罪行為”，包括非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。但可以看到，跟上文提到的監察機關職能管轄的案件范圍存在一定的交叉。盡管最高人民檢察院也試圖通過司法解釋列明具體的罪名，但無論是立法還是司法解釋都未能真正解決調查與偵查間的權力交叉，也未能給兩種權力的沖突提供一個除“溝通”以外的有效解決方案。程序與程序之間的協調運轉依賴于程序的參與機關的各司其職，分工不明將會導致程序參與機關在行使權力時發生沖突，甚至導致程序自身分崩離析。因此，監察調查與刑事訴訟程序銜接的前提是清晰界定程序參與機關的權力范圍。盡管有學者從理論上強調“檢察機關的法律監督乃是一種對事的監督，并且是針對刑事追訴中特定事項的有限監督，而監察機關的監督則是一種對人的監督，是全面監督，二者互為補充、并行不悖”[1]。但是正所謂“事在人為”，在實踐中對“事”所作的調查必然與“人”相關聯，對“人”的調查和處分也必須以“事”作為基礎。因此，這兩種具有“同質性”的權力不可避免地在適用范圍上存在一定的抵牾。所以對于監所的工作人員利用職務構成的犯罪的調查或偵查的職權歸屬問題存在一定的迷惑性。

（二）以審判為中心的訴訟制度改革遇阻

國家試圖建立集中統一、權威高效的監察體系，監察委員會與紀委合署辦公，從而形成了非常強勢的地位，而與之并行和銜接的檢察機關地位明顯要弱，只發揮事后制約的功能。自2014年起我國開啟了“以審判為中心”的訴訟制度改革，加強審判權對偵查權和起訴權的最終制約是最重要的措施。然而反觀監所監察機關調查活動，監察委對監所工作人員職務犯罪調查程序的構造采用的是典型的“線性結構”即“調查-公訴”模式。在這種程序構造中，只存在監察機關與被調查人（監所工作人員）之間的調查與反調查、追究與反追究關系，缺乏第三方的介入和制衡。監所工作人員職務犯罪立案及撤案的決定、調查權的行使以及調查措施的采取，主要由監察機關自行把握和約束，合法、妥當與否都是監察機關自我判斷的范疇，如相關當事人不服，也只能向監察機關申訴。由于司法機關未得到相應法律授權，故無法對監察機構在職務犯罪調查階段的行為進行外部監督與制約，司法機關無法在調查階段介入案件辦理程序，導致只有“事后”采取自行補充偵查以糾正存在瑕疵的偵辦行為。在這種制約機制下，法官在職務犯罪的處理過程中能否做到獨立公正可想而知，不利于實現以審判為中心的訴訟改革目標。

（三）從監察機關職權看，不能同時保護被監管人權利

監察機關的監督對象為“所有行使公權力的公職人員”，矛頭對準的主要是職務犯罪，監所監察監督關注的是監獄公務人員是否遵紀守法、是否存在玩忽職守、濫用職權，以權謀私、徇私舞弊等行為。所以在監所案件發生時，因職務犯罪被監所公職人員所侵犯的被監管人的權利往往被忽略。從這個意義上講，監察監督可能在權力運行的范圍內，實現對監所法律關系中公務人員的約束，但是達不到有效預防監所事件、保護被監管人權利的高度層面。

三、發展完善：監所監察機關監督權良性運轉模式

在反腐力量分散、機構重疊，以審判為中心的訴訟體制革新的框架下，監察體制改革是我國進行的重大制度創新，監察委的成立無疑促進了監所高效反腐機制的構建。起初，很多學者擔心我國監察機構權力的復合性會存在“濫用”的風險，但我國明代的監察機構權力很大，而它們行使權力的地理范圍基本上仍在兩京范疇[2]。所以我們要正確對待監察機關在監所監督中所起的作用，但對于上文提到的目前的困境也要相對做一些有益的探索。

（一）建立監所監察機關監督權合理運行機制

新頒布的《憲法修正案》第127條明確規定了監察委在辦理職務違法和犯罪案件時，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約。對于監察機關與檢察機關監督權的管轄權力范圍存在交叉的問題上，最高檢2018年11月已經頒布了相關規定，檢察院在掌握犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索時，應及時與同級監察委員會溝通，一般由監察委員會為主調查，人民檢察院予以協助。分別管轄更為合適的，就移送線索后分別管轄。還應當建立違紀審查、行政違法監督與職務犯罪調查適度分離模式，并把其與監所監察權運行規則、內設機構設定程序相匹配，從而最終有效完成違法違紀調查與刑事犯罪調查。建立健全監、檢、法互相配合、相互制約機制的切入點在于設立專門的司法審查部門與構建科學的司法審查程序，提高審查起訴與審判程序對職務犯罪調查司法制約力，實現內部分工協作與外部監督制衡，提高運用庭審作出公平判決的監督效果。監察體制改革應與以審判為中心的架構格局緊密聯系，以此激發審判程序查清事實、排查證據、維護訴權、公平裁決之功能，規范職務犯罪監察調查程序運行，達到監察與刑事訴訟程序的相互銜接與制衡之目的。

另外為了更加合理，應注重利用大數據、云計算、人工智能等，形成監察、檢察、審判互聯互通、共建共享的職務犯罪案件智能管理平臺，實現監察辦案與司法審查全方位對接的新格局。通過建立科學合理的監所工作人員職務犯罪案件管理平臺，實現監、檢、法部門之間的信息與線索共享，加強三者在職務犯罪案件辦理中的交流與互動，實現監察與刑事訴訟程序的有效配合。如此一來，職務犯罪案件從初查、立案、調查、移送審查起訴等各個流程節點都在動態監控和管理下，保障監察程序與刑事訴訟程序有序轉換，實現承辦人按規定、遵循流程處理案件并杜絕違規違法現象發生，提升監所監察機關監督權運行的公正性與公開度。

（二）以監察機關為核心，形成監督合力

我國人民代表大會制度的國家政體決定了我國的監所監督主體在現階段是多元的，最高的監督權肯定是由全國人大行使的，在我國現有的監督體系內，為了更好的保障各級人大行使權力，我國的檢察機關被賦予獨立的監督權，是我國專門的法律監督機關。國家監察職能的專責機關是各級監察委員會，對所有公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，而監所作為刑罰執行機關，容易滋生職務犯罪，所以對它的監督應該以監察機關的監督為支撐點，人大與檢察機關在法律規定范圍內從權力分配的角度形成互動、完整的監督體系。具體而言監察機關的監督為支撐點，通過檢查違反行政紀律或者職務犯罪等行為，實現對監所執行公務的工作人員進行的監督，從而減少監所公職人員的職務犯罪，進一步提高監獄的行政工作效率，提高監獄的管理質量，為改造罪犯、執行刑罰創造良好的環境，創造刑罰執行、改造罪犯的良好環境，而不是讓監所部門成為滋生腐敗的場所。檢察機關作為國家專門的法律監督機關，在監察法頒布之前，監察機關對監所的監督是處于核心地位的，各檢察院基本都在監獄派駐的有檢察室，雖然監察委員會的設置對檢察院對監所的監督造成了一定的沖擊，但不能忽略檢察機關獨立的監督權。由于監獄的特殊性，檢察機關的監督要更側重于監督刑罰執行，而監察委員會側重于監獄內腐敗案件的查處。人大作為立法機關，也應該為監所監督做好“有法可依”的工作，對監所工作創造良好的監督環境，選舉賢能人士作為監察、檢察、監所部門的領導人等。

另外，除了上述三個監督主體的合力，在新媒體時代的今天，媒體的力量不可小覷，吸引眼球事件的視聽資料在發生的第一時間就通過微博、微信等載體加以傳播，媒體介入后在引導大眾情緒、道德評價等方面起到了不可低估的作用。比如孫小果案件就是輿論媒體引導監督的最好的案例。

監督體系的建立涉及完備的立法和重大體制改革，任重而道遠。當前，各監督主體應在現有體制框架內建立機關間的互動，對一些重點問題形成聯動調查與處理機制，多方齊下，形成一個較為嚴密的、橫縱交錯的監督網。

（三）以“保障人權”工作理念協調監所監督體系的運行

2004年“國家尊重和保障人權”被寫入憲法，被監管人員的“人權”從權力制約與實現人主體地位的要求上升到憲法的高度。很多監所事件與利用公權力侵犯被監管人員的權利相關，說明監所部門權力和監督權的運行沒有充分重視被監管人員的權利。被監管人員基本權利依然在傳統“階級敵人”“報應性懲罰”理念影響下，成為追究刑事責任、打擊犯罪的邊緣問題。政府主導的人權保障工作，以及監所監督制度構建即是針對理念轉變的解決途徑之一。近些年在這方面的努力，說明人權保障理念在處理監所事件中已經有了一定的實踐，被監管人員基本權利在制約權力運行上的地位有了進一步提高，所以從被監管人員基本權利保障入手，協調各主體在制度構建和法律規定上的沖突，從而制約國家權力、尊重公民權利，充分發揮監督作用。

監所部門的工作具有強制性、懲罰性和一定程度的秘密性，處于天然的強勢地位，而被監管人員處于弱勢地位，監督的缺乏必然帶來各類監所問題[3]。我國監所監督主體的設置是權力分配的產物，理論上可以實現權力的制約與配合，滿足監所監督的要求。在職務犯罪案件處置中，不管從程序正義、權力制約，還是人權保障等角度出發，構建監所監察機關監督權良性運轉模式是極其必要的，能夠凈化監管環境、是防止瀆職腐敗的利器，是保證刑罰順利執行、維護百萬被監管者合法權益、重獲新生的堅實后盾。

參考文獻：

[1]龍宗智.監察與司法協調銜接的法規范分析[J].政治與法律，2018，272（1）：2-18.

[2]童之偉.對監察委員會自身的監督制約何以強化[J].法學評論，2017，35（1）：1-8.

[3]韓成軍.監所檢察權優化配置的路徑選擇[J].中國刑事法雜志，2011（5）：107-113.