多元治理視角下的洱海流域水污染治理研究

王發(fā)瑩

摘 要：水污染治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在具體的治理過程中，由于多方面的因素，使水污染治理一直面臨巨大的困境。本文基于多中心治理理論，提出在流域水污染治理中要突破政府為主體的單一治理的模式，形成以政府為主導(dǎo)，企業(yè)和公眾參與的多元治理模式，實現(xiàn)流域水污染的“善治”。

關(guān)鍵詞：洱海流域;水污染;多元治理

一、洱海流域水污染治理現(xiàn)狀

（一）洱海流域水污染主要來源

1.農(nóng)業(yè)和高原養(yǎng)殖業(yè)帶來的污染

環(huán)湖周圍的土地種植條件優(yōu)越，農(nóng)業(yè)用地比重高。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，使用的農(nóng)藥和化肥較多，有機(jī)肥料使用比較少。化肥和農(nóng)藥使用之后，有相當(dāng)?shù)囊徊糠謺ㄟ^農(nóng)田徑流進(jìn)入洱海造成水體污染。洱海流域的乳制品產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較發(fā)達(dá)，該地區(qū)有奶牛養(yǎng)殖有傳統(tǒng)優(yōu)勢，一直以來給當(dāng)?shù)氐娜嗣駧砹溯^好的經(jīng)濟(jì)收入。由于長期以來形成分散的農(nóng)戶個體養(yǎng)殖模式造成了廢棄物的難以管理，雨季隨雨水進(jìn)入洱海導(dǎo)致水體污染。

2.旅游污染

大理是遠(yuǎn)近聞名的旅游勝地，每年的游客量都很大，給當(dāng)?shù)厝藥砹撕芏嗟慕?jīng)濟(jì)收入。以洱海流域為中心的環(huán)湖旅游資源不斷被開發(fā)，游客數(shù)量不斷增長，旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展給地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展插上了翅膀的同時，也給洱海增加了新的污染源。

3.企業(yè)污水排放

洱海流域同時也是大理地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，有許多企業(yè)在該地區(qū)。大理州各類企業(yè)在逐步發(fā)展與壯大，使人民的生活得到了很大的改善。2018年大理州工業(yè)增加值298.25億元，同比增長11.7%，其中，規(guī)模以上工業(yè)增加值增長12.3%。然而，企業(yè)的發(fā)展與壯大也對洱海流域水污染防治也造成了影響。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中所產(chǎn)生的污水在沒有達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，直接排入洱海流域的河流，造成了污染。

（二）洱海流域水污染治理現(xiàn)狀

洱海流域的發(fā)展歷程中，政府為保護(hù)好洱海流域的水環(huán)境，通過立法制定了很多保護(hù)洱海流域環(huán)境的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。并在立法的基礎(chǔ)上，采取了一些具體的治理措施，積累了很多經(jīng)驗，也取得了一定的效果。

治理洱海水污染首先要制定法律法規(guī)。1984年2月，大理州政府制訂《洱海管理暫行規(guī)定》，1988年通過了《大理白族自治州洱海管理條例》，后續(xù)1998、2004、2014年又分別對條例進(jìn)行了修訂，2016年通過了《云南省大理白族自治州水資源保護(hù)管理條例》，通過立法，使得洱海的防治得到一個法律的保障。

大理州在2012年開始啟動洱海治理計劃以來，形成了一個以政府為主體的比較系統(tǒng)的洱海保護(hù)治理體系。第一，從法律的層面進(jìn)行保障，形成一個體系。第二，用科學(xué)的方法來管理和恢復(fù)生態(tài)。禁止在洱海人工養(yǎng)魚和機(jī)動漁船的捕撈;在退塘還湖、退耕還林、退房還濕地方面做了很多工作;從生態(tài)修復(fù)、截污、流域河道整治、污水處理、水土保持、環(huán)境教育等方面都開展了很多專項工作;通過水源、能源、田園、家園的清潔工程以及流域內(nèi)鄉(xiāng)村水污染的治理。第三，打破層級和地域障礙，理順管理機(jī)制。將洱海管理局和洱海源頭的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸大理市管轄，方便大理市開展好洱海保護(hù)治理工作。同時，以洱海研究為重點建立專業(yè)的團(tuán)隊為今后的科學(xué)決策提供智力支持。第四，努力拓寬渠道，為洱海保護(hù)治理爭取更多資金。第五，廣泛宣傳，發(fā)動全民參與。將洱海保護(hù)的宣傳教育加大，創(chuàng)建一個保護(hù)洱海的好的大環(huán)境。

二、洱海流域水污染治理中的困難

（一）水污染治理以政府為主

從洱海流域水污染治理現(xiàn)狀來看，許多治理的行動主要依靠政府來完成，帶有典型的行政色彩。可見，政府在洱海流域水污染中發(fā)揮著重要作用，也反映出洱海流域水污染治理的多元力量的不足。從立法到一些政策再到具體的治理行動，治理的模式顯示出來的一直都是政府在履行著主體的地位，社會力量的參與并不高。

（二）企業(yè)主體社會責(zé)任感弱

因為政府對企業(yè)的監(jiān)督力度不足，或由于企業(yè)的所有者對環(huán)保的理解不正確，所產(chǎn)生的一些后果也不同。上述的原因在影響著企業(yè)的同時，更重要的是企業(yè)的本質(zhì)。企業(yè)的目的是要有更多的利潤。那么，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，能節(jié)省的成本越多，利潤就越高，就產(chǎn)生了一系列的影響。一個不重視環(huán)境污染的企業(yè)的成本肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一個重視環(huán)境污染并嚴(yán)格的按照規(guī)定去處理的企業(yè)的成本，那么前一個企業(yè)就會取得優(yōu)勢，產(chǎn)生的利潤也會高于后一個企業(yè)。重點排污企業(yè)在處理生產(chǎn)廢水的時候，會有兩種情況：第一是集中所產(chǎn)生的污水，進(jìn)行技術(shù)上的處理，達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行排放;第二種是直接排放或者處理過了但是未達(dá)標(biāo)就進(jìn)行排放。第一種需要投入大量的人力、財力、物力才能實現(xiàn)，而這種投入隨著企業(yè)所產(chǎn)生的污染源不斷增加，就會產(chǎn)生更多的成本。如果是第二種，那么就是在沒有付出污水處理的成本或者減少成本。

（三）公眾力量參與度不夠

洱海環(huán)保治理無論從參與內(nèi)容還是形式在很大程度上是取決于相關(guān)主管行政部門的態(tài)度而決定，公眾很難表達(dá)自己的所思所想，更談不上對公共政策執(zhí)行效果的有效監(jiān)督。其次，很多人的意識里就是認(rèn)為保護(hù)環(huán)境主要是由政府來承擔(dān)，始終缺乏環(huán)保的社會責(zé)任感和參與意識，參與的自覺性不足。所以，近年來，隨著洱海保護(hù)宣傳教育力度的不斷加大，越來越多的人認(rèn)識到水污染的嚴(yán)峻性，但大部分民眾仍只停留在“口頭”上，付諸實踐，真正參與的并不多。其次，參與主動性不夠。無論是城鎮(zhèn)人口還是農(nóng)民，只要是生活居住在洱海流域的，都對洱海保護(hù)是贊同和支持的，但是這種認(rèn)同感并沒化為熱情和動力，導(dǎo)致參與過程缺乏主動性。大理市的城鄉(xiāng)居民幾乎都參加過洱海保護(hù)的活動，行政單位的人員多是通過政府安排任務(wù)的形式參加，強(qiáng)制性要求參加的方式往往是被動性地接受，這樣反而使一些人出現(xiàn)了思想上的反感和情緒上的麻木。再者，參與的層次不高。目前在洱海流域水污染治理方面，公眾參與主要集中在影響評價上，對于公共決策則少之又少，信息公開少，更談不上公眾參與。公眾參與的形式更多體現(xiàn)在違法檢舉、訴訟之類的，還沒能從立法、決策、行政過程中真正發(fā)揮作用。

三、完善洱海流域水污染治理的途徑

（一）政府在水污染治理中的主導(dǎo)作用

相對于其他參與水污染治理的主體，政府有著其他主體沒有的性質(zhì)——權(quán)威性，它決定了政府在水污染治理中的主導(dǎo)地位。在中央政府層面，水環(huán)境污染防治所追求的是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。中央政府是水污染治理的組織者、決策者和法律和法規(guī)的制定者。所采取的模式更多的是戰(zhàn)略規(guī)劃以及指示性的行政命令，具體政策的執(zhí)行由部門層面引導(dǎo)和監(jiān)督。地方政府是具體政策的執(zhí)行著。根據(jù)中央水污染防治理念的指導(dǎo)，制定出具體的治理計劃并進(jìn)行實施。通過統(tǒng)籌地區(qū)的諸多因素，實現(xiàn)治理的目的。

基于洱海流域的水污染治理來看，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治理模式，建立多元治理的機(jī)制。把直接用于治理水污染的大部分精力，轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ卫砟Ｊ降母母铮纬梢哉疄橹鲗?dǎo)，多元力量參與的治理機(jī)制。政府應(yīng)該是是一個體系運(yùn)轉(zhuǎn)的管理著，而不是凡事都要具體參與的生產(chǎn)著，拿出更多的資源，進(jìn)行流域保護(hù)總體規(guī)劃、污染源頭控制，重要環(huán)境點比如飲用水源地的保護(hù)上，使自己在整個多元治理系統(tǒng)中做好引導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)。

（二）企業(yè)在水污染治理中發(fā)揮主體的作用

企業(yè)作為一個是以追求盈利為目的的市場主體，為了得到更多的利益，其中往往會出現(xiàn)一些企業(yè)在利益驅(qū)使下成為水污染的直接來源。然而，在面對污染治理的時候，企業(yè)首先考慮的是政府怎么辦而不是自己怎么辦，把環(huán)境保護(hù)當(dāng)成了政府單獨的責(zé)任來看待，讓政府為企業(yè)買單，用來推脫其責(zé)任。面對這樣的行為，政府一直都在出臺相關(guān)的政策，我們都有這樣的理念“誰污染，誰治理”，但是，這在很大程度上都是一個理念上的認(rèn)識。

在水污染治理的具體行動中，政府一般都會建設(shè)污水處理廠來解決日益嚴(yán)重的水污染，但是由于沒有市場的參與，只是把污水處理作為一項純公益事業(yè)來做，污水處理的費用基本都是依靠政府來解決，這對地方財政造成了巨大的負(fù)擔(dān)，不利于地區(qū)發(fā)展，同時也對處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了隱患。在這樣的模式下，政府就相當(dāng)于一個保姆。面對這樣的形勢，應(yīng)當(dāng)改變目前的模式，引入市場機(jī)制。政府向排污的企業(yè)收取排污費，并且面向社會招標(biāo)，把污水處理廠交給通過招標(biāo)的公司來運(yùn)營并支付費用，并成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。污水處理企業(yè)在保證污水達(dá)標(biāo)排放的前提下，運(yùn)營商可以用自己的方式來解決它的經(jīng)濟(jì)效益問題，這就能夠使這方面的污染得到有效的解決。并且制定和逐漸完善這方面的機(jī)制，使污水處理實現(xiàn)多元化。

（三）公眾參與應(yīng)成為水污染治理的重要組成部分

公眾對政策的認(rèn)可永遠(yuǎn)是一個政府在地方執(zhí)行政策的基石，一個政策的執(zhí)行離不開公眾，只有公眾接受并能貫徹執(zhí)行的政策才會有生命力。所以，對于水污染的治理應(yīng)該是有公眾積極參與的、并能夠真心實意的去堅持完成的一個體系。所以引導(dǎo)公眾的參與是非常關(guān)鍵的。

加強(qiáng)對清潔的水資源的價值宣傳，讓公眾對干凈的水資源有一個直觀的認(rèn)識，并能夠意思到其珍貴，才能夠引發(fā)公眾對其強(qiáng)烈的保護(hù)意思和對其他人行為進(jìn)行自發(fā)的監(jiān)督。并進(jìn)一步提高公眾的參與能力，要讓公眾有能力去做這些事。政府應(yīng)舉辦一些學(xué)習(xí)活動，讓公眾了解相關(guān)的法律法規(guī)，同時建立完整的機(jī)制來保障公眾的參與的途徑。建立一個可靠的信息公開與交流系統(tǒng)，讓公眾及時了解情況并能夠反應(yīng)一些實際情況，決策者也能及時了解到公眾的具體意見與建議，從而制定更加科學(xué)的計劃，形成一個高效的系統(tǒng)。隨著公民參與意識不斷的提高，公眾參與治理將是水污染治理中的一個重要組成部分。

參考文獻(xiàn)：

[1]王金南，陸新元.中國排污收費制度的總體改革框架[C].中國排污收費制度改革國際研討會文集.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1998.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]陳振明.西方“新公共管理”的理論與實踐[C].公共管理前沿，福州：福建人民出版社，2002.

[4]劉明可.可持續(xù)發(fā)展與公共政策[M].浙江：浙江人民出版社，2003.

[5]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2004.

[6]孔繁斌.多中心治理詮釋：基于承認(rèn)政治的視角[J].南京大學(xué)學(xué)報，2007.

[7]胡若隱.探索參與共治的流域水污染治理新模式[N].中國環(huán)境報，2011.

[8]胡若隱.從地方分治到參與共治——中國流域水污染治理研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

[9]李士林.水資源危機(jī)：政府治理模式研究[M].北京：中國地質(zhì)大學(xué)出版社，2012.

[10]大理白族自治州2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.dali.gov.cn/dlrmzf/c100640/201906/52860b625dcb41939982910e2c4d29f8.shtml