城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)化研究

■葉 帆

一、引言

推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）是加快公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措（王嶺等，2019）。目前學(xué)術(shù)界大部分學(xué)者著重分析風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，且大部分基于不完全契約理論進(jìn)行博弈模擬（張?jiān)彽龋?017；王桂花等，2018）。這是由于PPP 合同是天然“不完全契約”，如何在政府和社會(huì)資本之間分配風(fēng)險(xiǎn)是重大問題。此外，還有一部分學(xué)者著重于研究PPP 項(xiàng)目某一類具體風(fēng)險(xiǎn)，如融資風(fēng)險(xiǎn)（溫來成等，2015）、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（王經(jīng)陵等，2017；馬恩濤等，2017）等。筆者主要采用文獻(xiàn)梳理和理論分析等方法，對城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化問題進(jìn)行研究。首先，對PPP 風(fēng)險(xiǎn)、PPP 風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵進(jìn)行分析；其次，在分析城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀和問題基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的優(yōu)化對策。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的涵義和目標(biāo)

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的涵義和種類。

1.PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的涵義。

自從2009 年國際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布ISO31000 系列標(biāo)準(zhǔn)，國際上對風(fēng)險(xiǎn)的定義就逐步趨同，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是“不確定性對目標(biāo)的影響”。筆者據(jù)此對PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的定義為：PPP項(xiàng)目全生命周期中不確定性對公眾效益最大化的影響，其內(nèi)涵在于：一是強(qiáng)調(diào)PPP 項(xiàng)目的時(shí)間范圍：項(xiàng)目全生命周期。PPP 模式針對的公共項(xiàng)目，其建設(shè)和運(yùn)營周期通常長達(dá)10～30 年，在如此長的時(shí)間里，社會(huì)需求、法律法規(guī)的出臺(tái)與更改、政府方面領(lǐng)導(dǎo)換屆等等，都可能出現(xiàn)不可預(yù)期的變化。此外，在PPP 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的不同的階段存在不同性質(zhì)、不同類型的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要強(qiáng)調(diào)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間維度。關(guān)于PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的時(shí)間跨度，本文認(rèn)為是參與方關(guān)系的結(jié)束（一般為私有部門的退出），或者更明確是契約關(guān)系的結(jié)束。二是風(fēng)險(xiǎn)對目標(biāo)的影響，此處將總目標(biāo)界定為公眾效益最大化，具體分析參考下文PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。三是影響，此處指的是綜合影響，不僅局限于負(fù)面影響，需要辯證看到積極影響的存在。

2.PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的種類。

筆者認(rèn)為，在PPP 項(xiàng)目全生命周期中風(fēng)險(xiǎn)種類具體可劃分為：政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)、需求量風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前環(huán)境下，尤其以下四類風(fēng)險(xiǎn)不確定較高，需要重點(diǎn)關(guān)注：

（1）政策風(fēng)險(xiǎn)。目前大多數(shù)研究所探討的政策穩(wěn)定性問題、政府信用問題本質(zhì)上政治問題，更進(jìn)一步是解決政府公信力問題。PPP 項(xiàng)目的時(shí)間跨度一般是10-30 年，可能會(huì)使PPP項(xiàng)目陷入由于政府換屆而造成的、不同政府間不共享政策目標(biāo)的困境。政策缺乏連貫性、政府缺乏公信力可能會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)談判、訴諸法律或提前終結(jié)等無法提前預(yù)知的情形，尤其是對處于劣勢的社會(huì)資本將產(chǎn)生較大的不利影響。

（2）自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。自然環(huán)境復(fù)雜性作為客觀因素直接影響城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目，地質(zhì)地貌復(fù)雜性對資金和技術(shù)要求高，其低可控性更是加劇負(fù)面影響程度。另一方面，城鎮(zhèn)化背景下需要高度重視環(huán)境問題，全面建設(shè)小康社會(huì)需要高度重視環(huán)境治理問題，城市基礎(chǔ)設(shè)施需要符合城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

（3）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要指的是地質(zhì)地貌復(fù)雜性帶來的不確定性；此處不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，在自然環(huán)境方面著重強(qiáng)調(diào)的是突發(fā)的臺(tái)風(fēng)、洪水等風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)其無法合理預(yù)見和人為控制。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率視地區(qū)或者事件性質(zhì)不同需要具體分析，而其對公私部門以及社會(huì)公眾造成的影響一般較大。如戰(zhàn)爭、瘟疫等概率極小而影響巨大的黑天鵝事件發(fā)生，對政府部門、私有部門以及社會(huì)公眾三方都帶來巨大的不利影響：極可能構(gòu)成政府無法履行合同的義務(wù)，如導(dǎo)致前期征地之前停滯、報(bào)批程序滯后等；也可能導(dǎo)致社會(huì)資本的停工，關(guān)鍵工期無法完成，成本大幅增加等重大影響；社會(huì)公眾利益也因此受損。

（4）需求量風(fēng)險(xiǎn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的需求量預(yù)測難度大。長周期環(huán)境下，政治經(jīng)濟(jì)形勢無法精準(zhǔn)預(yù)測，市場需求預(yù)測存在一定偏差，在運(yùn)營周期階段市場需求量將影響社會(huì)資本的投資收益，尤其是在使用者付費(fèi)模式和可行性補(bǔ)貼模式下。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。

在界定城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)前，筆者擬先探討風(fēng)險(xiǎn)管理對象，即政府和社會(huì)資本合作（PPP）的涵義。目前對PPP 的一般認(rèn)識(shí)為：“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。”葉曉甦等（2013）進(jìn)一步提出“中國PPP 的概念是：公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定公共項(xiàng)目的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命周期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營管理模式”。此概念認(rèn)為PPP 公私部門之間是“關(guān)系性契約的公私伙伴關(guān)系”，強(qiáng)調(diào)政府部門和社會(huì)資本之間的非基于商業(yè)邏輯而作出的合作決策，而應(yīng)當(dāng)是基于公眾利益，這與我國體制性質(zhì)一致。基于此，明確我國政府和資本合作（PPP）的涵義核心為“公私伙伴關(guān)系”后，下文進(jìn)一步探討PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。

借鑒2017 新版COSO 給出本文PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的定義。新版COSO 對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理定義為“組織在創(chuàng)造、保持和實(shí)現(xiàn)價(jià)值的過程中，結(jié)合戰(zhàn)略制定和執(zhí)行，賴以進(jìn)行管理風(fēng)險(xiǎn)的文化、能力和實(shí)踐”。COSO 對于風(fēng)險(xiǎn)管理的新定義最終落腳于“文化、能力和實(shí)踐”，區(qū)別之前版本的“流程和程序”，強(qiáng)調(diào)將風(fēng)險(xiǎn)管理嵌入企業(yè)管理和核心價(jià)值鏈，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理是為了價(jià)值創(chuàng)造和增值（舒?zhèn)サ龋?018）。基于此，本文認(rèn)為PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)為：公共部門和私人部門為實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目公共效益而賴以進(jìn)行管理風(fēng)險(xiǎn)的文化、能力和實(shí)踐。

此內(nèi)涵需要說明的是，PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的總目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)公共效益。公共部門和社會(huì)資本若對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)無法達(dá)成共識(shí)，則其風(fēng)險(xiǎn)管理各自為政，不僅影響PPP 項(xiàng)目的績效，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。PPP 是通過引進(jìn)社會(huì)資本與政府合作共同承擔(dān)國家責(zé)任，一旦社會(huì)資本做出決策參與投標(biāo)PPP項(xiàng)目，便需要合理設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)容量并承擔(dān)相應(yīng)公共責(zé)任。因此從PPP 項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的特性，以及從最終所有權(quán)人角度出發(fā)，PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)為最大化公共利益，需要注意的是，實(shí)現(xiàn)公共效益是PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的總目標(biāo)，是公私部門合作的前提和基礎(chǔ)。落實(shí)到全生命周期的不同環(huán)節(jié)，需要實(shí)事求是細(xì)化目標(biāo)以更具操作性。如項(xiàng)目建設(shè)階段更多面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等，更加強(qiáng)調(diào)私人部門提出更具專業(yè)性目標(biāo)。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀和問題分析

筆者認(rèn)為，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題包括：

（一）公私部門目標(biāo)函數(shù)不一致。

公私部門之間目標(biāo)函數(shù)的不一致是當(dāng)前PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理存在問題的直接原因。社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的要是基于政府信用保障，通過參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而獲得相對穩(wěn)定的投資收益，后期不論是使用者付費(fèi)取得收益，或政府的可行性補(bǔ)貼。政府也可能存在履約失信和尋租行為。這會(huì)產(chǎn)生原先風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制或者體系之外的不確定性。實(shí)際中在社會(huì)資本自身利益和維護(hù)人民群眾利益之間存在的張力，因此如何使得社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目時(shí)明確其可承受風(fēng)險(xiǎn)容量，使得社會(huì)資本與政府部門具有相同的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)是關(guān)鍵。

（二）公私部門之間信息不對稱。

PPP 項(xiàng)目投資規(guī)模大，周期長，其體量和時(shí)間維度使得對信息關(guān)聯(lián)掌握難度增加，而政府和社會(huì)資本不同主體之間信息的溝通、報(bào)告機(jī)制也存在一定天然障礙。此外，不論政府或者社會(huì)資本均有其出于某種目的而保密的信息，公私部門之間信任度問題、以及博弈談判所耗費(fèi)的時(shí)間，將嚴(yán)重影響項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的及時(shí)性和有效性。

（三）政府權(quán)力優(yōu)勢影響利益分配。

權(quán)責(zé)利統(tǒng)一是風(fēng)險(xiǎn)管理的原則，而政府由于其權(quán)力優(yōu)勢使得社會(huì)資本話語權(quán)不足。尤其后期合同的再談判和彈性調(diào)整環(huán)節(jié)中，社會(huì)資本處于弱勢地位而無法獲得其原有利益。在利益分配失調(diào)情況下，嚴(yán)重影響社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的積極性，則風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制可能也因此失效。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)化對策

（一）不斷完善相關(guān)政策制度。

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理需要強(qiáng)化制度保障，制度不完善容易引起實(shí)務(wù)操作的爭議和糾紛。在制度上可建立以公共利益出發(fā)的相關(guān)規(guī)定，奠定風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的框架、原則、流程等也應(yīng)當(dāng)在規(guī)章政策層面明確，使PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)合法化、規(guī)章化。政策制度的健全可規(guī)范政府和社會(huì)資本行為，營造良好的法治環(huán)境。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)與項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，需要構(gòu)建專業(yè)的、專職的風(fēng)險(xiǎn)管理部門去管控不確定性。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)包含技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)人員，以及時(shí)、高效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并有能力在風(fēng)險(xiǎn)管理這一層上采取應(yīng)對措施。此外，專業(yè)專職的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，并不意味著業(yè)務(wù)部門不需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。一線業(yè)務(wù)部門是風(fēng)險(xiǎn)管理的第一道防線，而PPP 項(xiàng)目的周期長、多部門合作伙伴關(guān)系的特點(diǎn)更是加劇其不確定性，更加強(qiáng)調(diào)一線業(yè)務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

（三）界定公私部門責(zé)任邊界，落實(shí)責(zé)任到個(gè)人。

合理界定公私部門責(zé)任邊界，可實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與責(zé)任承擔(dān)才可將風(fēng)險(xiǎn)管理落實(shí)到實(shí)處。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。進(jìn)一步落實(shí)到實(shí)務(wù)中，可將風(fēng)險(xiǎn)管理與績效管理相結(jié)合，將責(zé)任明確分配到個(gè)人，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)而全面提高績效。此外在理論或者政策之外，需要注意實(shí)際情況的復(fù)雜性，即存在無法劃分邊界的風(fēng)險(xiǎn)。此種情況下，基于合作伙伴關(guān)系和實(shí)現(xiàn)公眾利益的總目標(biāo)，公私部門之間需要做好相互協(xié)助和配合。

（四）信息公開透明化與社會(huì)群眾獨(dú)立第三方監(jiān)督。

在PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中，政府機(jī)構(gòu)往往壟斷公共信息，而社會(huì)資本也擁有更加專業(yè)化的、關(guān)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營等一線信息，目前兩者之間信息或客觀上缺乏溝通報(bào)告機(jī)制或基于各自利益而進(jìn)行主觀隱瞞。優(yōu)化PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理需要在參與方之間完善“信息、溝通和報(bào)告”機(jī)制。

PPP 項(xiàng)目中“信息、溝通和報(bào)告”機(jī)制的獨(dú)特性在于，不僅僅是公私部門之間的信息溝通，同時(shí)需要保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。公私部門之間基于目標(biāo)認(rèn)同的合作伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，完善信息溝通與報(bào)告；另一方面，需要向社會(huì)公眾公開信息，利用大眾媒體、民間其他社群組織，從而使得PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理有獨(dú)立的第三方的監(jiān)督。

（五）創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)。

將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用到風(fēng)險(xiǎn)管理中，不僅有利于提高PPP 項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管理效能，也為政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾三方參與風(fēng)險(xiǎn)管理提供技術(shù)基礎(chǔ)。王要武等（2007）提出專家系統(tǒng)以應(yīng)對可能存在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等問題，“專家系統(tǒng)是集多領(lǐng)域、多專家知識(shí)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，是解決非線性和不確定性問題的強(qiáng)有力工具”，在強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，基于信息技術(shù)的支持背景，此專家系統(tǒng)的構(gòu)建可有效彌補(bǔ)不同環(huán)境和特定項(xiàng)目下，風(fēng)險(xiǎn)管理可能缺乏某方面專業(yè)技能的缺陷。同時(shí)，健全信息公開機(jī)制、暢通信息溝通渠道，將公眾監(jiān)督納入風(fēng)險(xiǎn)管理，將實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)的飛躍。

五、研究結(jié)論

政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是混合所有制改革大背景下的制度化合作方式，是目前經(jīng)濟(jì)下行壓力下實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要方式之一。PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目全生命周期中不確定性對公眾效益最大化的影響。當(dāng)下尤其需要關(guān)注政治風(fēng)險(xiǎn)、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和需求量風(fēng)險(xiǎn)，這幾類風(fēng)險(xiǎn)由于無法準(zhǔn)確預(yù)測而被忽視，一旦發(fā)生后未及時(shí)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管理措施將對PPP 項(xiàng)目的政府部門、社會(huì)資本以及公眾三方造成巨大損失，應(yīng)當(dāng)引起注意。PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是公眾效益最大化，而目前存在問題的原因包括公私部門之間未就風(fēng)險(xiǎn)管理總目標(biāo)達(dá)成一致、信息不對稱、以及政府權(quán)力影響利益分配。本文基于此提出進(jìn)一步完善法律規(guī)章制度、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、界定公私部門責(zé)任邊界、信息公開透明與加強(qiáng)社會(huì)公眾第三方獨(dú)立監(jiān)督以及創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)五條風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化對策。