3S 技術在領導干部土地資源資產離任審計中的應用研究

■楊漢保

一、引言

《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的下發執行，表明領導干部自然資源資產離任審計成為審計工作的新常態。與以往單一的經濟責任審計不同，領導干部自然資源資產離任審計是一項復雜系統的工程，是資源環境審計和經濟責任審計交叉形成的一種審計模式，與經濟責任審計在審計目標、審計內容等方面具有一致性，但本身又具有獨特性。其獨特性體現在審計范圍更加廣泛，包括土地資源、礦產資源和森林資源等方面。土地資源是人類賴以生存和生活的物質基礎，是國家發展經濟的重要資源，因此土地資源應當作為自然資源資產離任審計的重點內容。土地資源資產審計不僅范圍廣而且數據量大，這就意味著進行土地資源資產審計時需要更多的資料和圖件，傳統的依靠人工翻閱資料和圖件來查找問題的審計方法費時費力。為克服傳統審計模式的缺點，就必須改革以往的審計方式、創新審計方法、引進新技術。3S 技術包含地理信息系統（Geographic Information System，GIS）、全球導航衛星系統（Global Navigation Satellite System，GNSS）和遙感（Remote Sensing，RS），是一種多學科高度集成的對空間信息進行采集、處理、管理、分析、表達、傳播和應用的現代空間信息技術，在多源數據整合以及海量空間數據處理方面具有天然的優勢。因此3S 技術能夠為領導干部土地資源資產離任審計提供強有力的技術支撐，并且提高審計效率。

進行領導干部自然資源資產離任審計是深化改革的一項重要舉措，在此之前，3S 技術主要運用于工程審計方面，與審計的結合并不密切。十八屆三中全會對領導干部自然資源資產離任審計做出明確部署之后，3S技術在審計中的運用更加頻繁和廣泛，相關的研究也越來越多。為了充分發揮測繪地理信息部門地理信息成果豐富和人員裝備專業等優勢，有學者開始探索了基于ArcGIS 的自然資源資產審計數據提取理論技術研究；也有學者研究利用地理信息技術對采集到的自然資源資產數據進行處理與挖掘，通過內業分析和外業調查等方法提取自然資源資產存在的問題與疑點，并結合實例對問題及疑點進行驗證。上述研究分析比較透徹、案例涉及的問題也比較全面，但對土地資源方面的關注仍然不夠，并且其技術方案不夠成熟。

本文充分利用3S 技術，多次優化技術方案，并結合審計人員的經驗與知識，輔助某縣領導干部土地資源資產離任審計。前期通過與空間規劃科、調查監測科、耕?？频认嚓P部門對接，收集大量土地資源數據；中期使用GIS 軟件對數據進行處理與挖掘，并通過空間分析產生疑點圖斑；后期通過GNSS 定位技術以及遙感影像對疑點圖斑進行實地調查，驗證內業分析的結果；最后通過案例對發現的問題進行分析和總結。審計結果表明3S 技術能夠彌補傳統審計方式的不足，準確、高效、快速地查找土地資源中存在的問題，并為經濟責任審計提供線索。

二、實例應用

（一）審計思路

任何一個審計項目都需要經歷審前調查、審中實施和審后總結三個階段，3S 技術與土地資源資產離任審計相結合的工作也不例外。在審前調查階段，需要與被審計單位以及空間規劃科、調查監測科、耕?？频认嚓P部門進行溝通，打開審計局面，以獲取相關的數據資料并查看規章制度，然后運用GIS 技術對獲取的數據進行處理，初步判斷疑點區域，并通過遙感影像解譯進一步篩選疑點區域；為堅持實事求是的審計理念，審中實施階段需要與實地調查相結合，利用GNSS 技術導航到疑點區域進行現場走訪調查；在審后總結階段，需要客觀分析審計工作的收獲與不足，為今后的審計工作奠定基礎。

（二）技術方法

利用3S 技術開展領導干部土地資源資產離任審計的技術流程與方法如圖1 所示，下文結合實例對關鍵步驟進行解析。

圖1 技術流程

1.問題梳理。

在審計工作伊始，要先梳理土地資源需要審計的問題。利用3S 技術進行領導干部土地資源資產離任審計，主要調查了占用基本農田、土地閑置和未批使用的問題，如表格1 所示。其中占用基本農田問題在外業調查后，可以細分為侵占基本農田、基本農田劃定不實和基本農田撂荒三個性質的問題。

表格1 審計問題

2.數據收集。

審計工作需要堅持問題導向原則，本文以土地資源中的土地閑置、未批使用和占用基本農田問題為導向，分析所需數據，并從空間規劃科、調查監測科、耕?？啤⒂猛竟苤瓶剖占嚓P數據，如表格2 所示。

表格2 數據概況

3.數據預處理。

因為數據來自不同的部門，其使用的軟件以及存儲的格式標準不一，所以需要對數據進行預處理，主要包括格式轉換、地理配準以及影像處理。

①格式轉換。將獲取的遙感影像圖（.msi）、土地利用現狀圖（.wp）通過MapGIS 分別轉換為ArcGIS 能夠加載的（.tif）和（.shp）格式，如圖2 所示。

②地理配準。將投影后與矢量數據的空間位置存在偏差的柵格數據，使用地理配準將其調整到正確的空間位置，如圖3 所示。

③影像處理。將由多幅影像組成的縣域遙感影像進行影像鑲嵌，合并為一幅影像。

圖2 影像格式轉換

圖3 地理配準

4.疑點圖斑提取。

疑點圖斑提取主要包括相交操作、擦除操作、要素提取和屬性計算四個方面，是3S 技術在土地資源資產離任審計應用中較為關鍵的一步，同時也是審前調查階段較為核心的一步。

以占用基本農田問題為例，進行疑點圖斑提取時，首先根據屬性從土地利用現狀圖中提取非耕地圖斑，從基本農田保護圖斑中提取園地圖斑；之后將基本農田圖斑和非耕地圖斑進行相交操作；接下來將相交操作生成的圖斑與園地圖斑做擦除操作即可產生占用基本農田的圖斑；下一步重新計算面積并設定一個閾值，對占用基本農田圖斑以面積為參考進行篩選，篩選后合并相接的圖斑；最后重新計算面積，并計算每一個圖斑的經緯度。

土地閑置和未批使用問題的圖斑提取方法可以參考占用基本農田問題。數據處理完成后，需要根據每一個問題圖斑制作審計調查表，如表格3 所示。

表格3 自然資源審計調查表

5.外業調查。

疑點圖斑提取后需要進行外業調查，對內業處理結果進行驗證并取證，在調查過程中發現新問題要及時記錄，以便完善內業處理結果。為減少審計人員外業調查的工作強度，提高審計效率，可以將外業調查分為兩個部分：一是將審計調查表下發給各個鄉鎮，讓鄉鎮相關負責人先行實地調查，并拍攝具有位置信息的照片、填寫調查表、提交相關資料；二是審計人員挑選出需要實地調查的問題圖斑，抽樣進行實地調查。

外業調查時要根據圖斑經緯度并結合遙感影像，利用具有經緯度定位功能的軟件——奧維互動地圖（圖4）對疑點圖斑定位，導航到現場后使用具有記錄坐標位置信息的軟件——吉印足跡（圖5）拍攝照片，如圖6所示。外業調查需要注意五點：①在人員配備方面要保證審計人員、技術人員和鄉鎮負責人三方同時參與；②根據問題圖斑的分布，提前在軟件上規劃好調查路線；③外業調查過程中出現的其他問題，需要及時記錄其位置，之后再做內業處理；④外業調查時要填寫調查表，及時記錄現場情況；⑤外業人員要注意人身安全。

圖4 奧維互動地圖

圖5 吉印足跡

圖6 外業調查

三、案例分析

案例研究區域Q 縣位于G 省南部，地貌以山地為主，農用地占土地總面積比例較大，建設用地和其他土地占土地總面積比例較小。在掌握研究區域土地資源概況的基礎上，通過3S 技術對研究區域進行內業分析，所產生的問題圖斑經過外業調查驗證，本文以占用基本農田和土地閑置為案例進行分析。

（一）基本農田問題

基本農田問題可以細分為占用基本農田、基本農田劃定不實和基本農田撂荒三個方面。其中占用基本農田和基本農田劃定不實的問題比較普遍。經實地核查占用基本農田情況主要包括建設用地占用、已硬化地表的設施用地占用；基本農田劃定不實主要為將林地、果園、坑塘水面劃為基本農田。如圖7 為基本農田圖斑中含有設施農用地，其面積約為3 000 平米；圖8為該圖斑的外業調查圖片，由實際情況可以看出該區域確實存在占用基本農田問題。

圖7 占用基本農田圖斑

圖8 實地情況

（二）土地閑置問題

土地閑置問題發生的情況相對較少，在外業調查時發現大部分項目都正在開發建設。如圖9 為提取的土地閑置圖斑，其面積約為7 000 平米；圖10 為該圖斑的外業調查圖片，由實際情況可以看出該區域確實存在閑置問題。

圖9 土地閑置圖斑

圖10 實地情況

四、結論

將3S 技術與領導干部土地資源資產離任審計工作相結合，能夠創新審計工作方式、減輕審計工作負擔、提高審計工作效率，并為審計結果提供強有力的技術支撐，而且能夠為進一步的經濟責任審計指引方向。然而，由于3S 技術對數據的依賴程度比較高，因此在數據缺失或者不完整的情況下，將會很難發揮其作用。另外，將3S 技術應用于領導干部土地資源資產離任審計，是屬于多學科的融合，因此在做該項審計工作時需要加強技術人員與審計人員之間的溝通，使發現的問題能夠引起足夠的重視。