關注政令不暢現象

李松

從中央反復強調政令暢通，足見其重要性。然而，從另一個側面也反映出當前確實存在政令不暢的問題。

國務院日前啟動第三次大督查，從2016年9月18日起，20個督查組分赴各地各部門。這次大督查旨在著力推動各地區各部門切實履行職責，推動重大政策舉措、重點投資項目、重要民生工程加快落地。

對于政令不暢這個沉疴頑疾，2013年1月22日，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上就直言，要防止和克服地方和部門保護主義、本位主義，決不允許“上有政策、下有對策”，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。

2016年6月28日，中共中央政治局會議審議通過《中國共產黨問責條例》。這次會議特別強調，要緊緊圍繞貫徹黨的路線方針政策、協調推進“四個全面”戰略布局強化問責，確保黨中央的集中統一領導，確保黨中央政令暢通。

“制度的生命力在于執行。”上海財經大學法治與發展研究中心主任麻國安教授對《瞭望》新聞周刊記者說，“當前中國改革已步入深水區，采取積極措施保障政令暢通，有效實現行政職能，加快中國社會發展的進程，能最大限度地實現人民的利益和訴求。”

政令“堰塞湖”

“中央反復強調政令暢通，足見其重要性。然而，這也從另一個側面反映出當前確實存在政令不暢的問題。”麻國安說。

近幾年來，中央制定了不少好政策，但少部分還沒有很好地在地方得以執行。

2013年下半年，國務院圍繞穩增長、促改革、調結構、惠民生出臺了一系列政策措施。但不少政策措施落實力度不到位、效果不明顯，還沒有充分發揮對經濟穩定增長和轉型升級應有的促進作用。

針對這一問題，2014年8月25日，國務院辦公廳發布了《關于進一步加強政府督促檢查工作的意見》，提出了明確的要求和任務，也建立了相應的工作機制。這是新一屆政府成立以來，國務院對所作決策部署和出臺政策措施落實情況開展的第一次全面督查。

督查結果顯示，有些地方不執行已取消的行政事業性收費相關政策，變相違規收費；未按時限要求開工棚戶區改造，卻虛報完成任務量和整改情況；在舊樓改造工程招投標審查環節不作為，把關不嚴，導致發生串標……

2015年8月，國務院大督查第一批問題處置結果公布。遼寧、吉林、安徽、福建、四川、甘肅、青海7省對59名干部在審批、決策和監督等政策執行過程中懶政怠政、失察失職瀆職等不作為問題，給予相關責任人黨紀政紀處分，個別違法者受到刑事處理。其中涉及地廳級干部5人、縣處級干部20人。

從現實情況來看，政令不暢既體現在有些地方或部門在執行政令時，對符合自身利益的就積極執行，對不符合自身利益的就予以曲解變形；同時也體現為一些部委和地方文件運轉中存在流程繁冗、拖沓等現象。

“‘痛則不通，通則不痛，這是中醫學的重要原理，把這條原理應用在時下的政府工作中，同樣至關重要。”國家行政學院法學部韓春暉教授認為，“政令暢通，則效能高；政令不通，則效能低。”

而在中國社會科學院政治學研究所副研究員劉山鷹看來，“政令不暢、執行不力的直接后果，是使中央制定的政策無法有效實施，間接后果是公眾利益受到損害，利益訴求得不到實現。”

防止地方保護

一直以來，地方保護是政令不暢的首要因素，即地方為了自己的利益而違反或削減法律規定以及中央政令。

在韓春暉看來，地方保護主要表現為有些地方行政執行主體過分追求個人私利或小團體利益，忽視上級政策；政府部門為了追求部門利益最大化，消極執行上級政策；地方政府為維護其固有利益，形式主義地執行上級政策；地方政府為了遮掩其局部不當利益，極端性地執行上級政策；地方政府為了擴張其自身利益，敷衍性或附加性地執行上級政策等等。

韓春暉分析，“央地關系也需進一步加以理順，比如制度層面，需要理性看待地方利益、法律尚需要明確地方利益、對地方合理利益需要平等有效保護，以及對違法和不當的地方利益進行有效遏制等等。”韓春暉說，“解決了這些問題，就會遏止地方對不當利益的追求。”

特別是當中央安排某些需要地方付出財力的事務時，地方就更會按照自己的意愿，來選擇性地執行中央政令。麻國安舉例說，“比如稅收減免、優惠政策、拆遷新政，以及各種補貼等等。”

麻國安說，有的政策會削減地方權力，有的還需要基層支付費用，加上一些地方的干部政績考核導向不夠明確、政策法規執行監控不力等因素，就容易在改革措施執行上“打折扣”。

此外，政令自身的科學性和可操作性如何，也會影響政令的執行。“如目標設定過高，超出了地方的實際承受能力，或是有關政策僅設定目標，而沒有考慮配套的實施手段，都可能影響政令的執行。而政策之間相互矛盾、政出多門等等，會給地方有效執行政令帶來難度。”麻國安說。

樹立法治權威

十八大以來，隨著中國改革步入深水區，許多重要領域的改革部署已全面展開，這些措施能否出成效就在于“落實”二字。

在近來中央決策層力促下，政令不暢問題得到了緩解，但要真正解決各級地方政府在執行政令過程中出現的“中梗阻”“末梢梗阻”等現象，還需實現央地權責的法治化，進一步加強中央權威。

首先，加強對權力運行的法治約束。在韓春暉看來，要解決政令不暢的困境，督查是一種手段和辦法，根本的還是要以法治權，加強對權力運行的法治約束。

“當然，這也對政策制定者提出了更高的要求，即進一步增加政策適應性，使政策最大程度符合現實。”韓春暉說。

其次，強化上下監督，尤其是發揮全社會對政策落實情況的監督作用。韓春暉說，政令不暢也顯示對地方性權力、部門性權力約束、監督、制衡還存在缺失。

“中央政令下達后，除了上級加大督查力度，更需要強化政策信息公開，通過各種渠道讓政策為民眾所熟知，利用輿論和公眾的監督，提高政策執行的效率與效果。”韓春暉說，“群眾是最好的監督員。”

“地方政府執行不力，層層簽發和轉發即是形式主義表現的一種。”韓春暉建議，要讓基層政府和普通百姓能夠直接、及時、完整、準確地了解到中央的政策。

再次，加大對“一把手”追責力度。“破解政令不暢的困境，督查政令落實可謂切中要害。”麻國安認為，以往一些地方頂風“做選擇”、違規“搞變通”，除了囿于地方利益之外，也在于監督機制缺位、責任追究落空。所以，督查政令落實絕非簡單的“例行”公事，督查出問題，要拿“一把手”是問。

麻國安特別強調，“中國30多年的改革經驗表明，地方創新一直是改革的重要力量。要全面深化改革，中央權威與地方積極性，兩者缺一不可。這兩者結合，才是改革成功的關鍵。”

（摘自《瞭望新聞周刊》）