中越邊境地區社會治安問題協同治理探析
——基于對富寧縣的調查分析

（云南民族大學，云南 昆明，650504）

邊境地區的治安防控情況不僅會影響邊境社會的發展與穩定，也同時關聯著國家安全。位于文山州的富寧縣，南面與越南北部接壤，靠近中越田篷口岸。這里的治安防控任務較重。近年來，當地高度重視治安問題的綜合治理，加強了各部門的協同與合作，在突出社會治安問題的治理上已取得了一定的成果。截止到2018年，當地受理群眾來訪來信達1534件次，化解矛盾糾紛5608起，成功調解重大矛盾糾紛30起。施行困難群眾法律援助857人次。巡邏管控覆蓋面和街面見警率不斷提升，破獲刑事案件724起，破案率54.7%。嚴抓走私查緝工作，查獲動物活體、煙葉等案件349起，案值2325萬元。[1]但在日益開放的大環境下，該地區的社會治安防控壓力依然較大。本文嘗試從協同治理的角度對當地社會治安綜合治理現狀及問題進行實證分析，以期能為改進邊境社會治安防控提供依據。

一、富寧縣突出社會治安問題協同治理的運行機制

本文的社會治安問題協同治理機制是指社會治安綜合治理框架的結構及其內在運行原理。從內在結構層面去理解，社會治安綜合治理框架具體涉及治理主體及其權力配置，即涉及哪些主體參與治理，在治理過程中不同主體擁有怎樣不同的治理權力，發揮何種不同作用；從內在運行層面去理解，社會治安綜合治理框架涉及治理過程中不同主體相互作用的發生狀況與趨勢，即治理過程和治理方式。

1.參與主體：黨委領導下的復合結構

機制的結構是其運行的基礎，它對機制的運行狀態起著根本性的制約作用。富寧縣社會治安協同治理機制的結構，是指富寧縣社會治安綜合治理框架內部正式規定的、比較穩定的、明確的相互關系形式。富寧縣以綜合維穩中心建設為抓手，以此作為化解社會矛盾、維護社會穩定的民生工程。為此富寧縣黨委政府組建了社會治安三級綜合治理網絡。其中縣綜治委是協助各級黨委、政府領導各級社會治安綜合治理工作的常設機構，由縣委書記、副書記分別擔任主任副主任，縣政法委、縣公安局、縣法院、縣司法局以及如教育局、民政局等其他單位為主治機關；組織部門、人事部門、勞動部門、民政部門、宣傳部門、文化部門、新聞出版部門、教育部門、衛生部門、財政部門、工商行政管理部門、工會、共產主義青年團、婦女聯合會等、軍隊、武裝警察部隊、民兵以及其他部門和單位為幫治機關；在社區治理中，村（居）委會，及下設的聯防隊、巡邏隊、治保會、調委會是重要的自治力量；社會公眾即廣大居民則為重要的參與力量，參與方式有見義勇為、群防群治等。

圖為富寧縣治安管理組織關系機構圖

2.權力配置：縱橫維度下的層次區分

以富寧縣綜治委為主導的三級綜合治理網絡在縱橫兩個維度下，黨政關系、政法關系及政社關系三個層面上反映了不同治理主體間的權力配置關系。

在橫向維度下，權力配置關系在黨政關系、政法關系與政社關系等三個層面上展開。首先，在黨政關系層面上，體現了黨的“統一領導”與黨政的“齊抓共管”。反映在領導職責分配上便是“黨委負第一領導責任，政府負主要領導責任”。執政黨憑借其高效的權力網絡對社會綜治所需的資源進行整合，而政府則負責對具體工作進行實施。因此，綜治委中，通常以黨委領導為首，輔以同級別政府副職領導人員。可見，綜治委將黨政兩套組織體系有機結合，成為了協調黨政關系，發揮各自效能的組織載體。同時，綜治委是黨委和政府的參謀與助手，總體上負有研究、規劃、總體部署、工作指導和監督落實的職責。其次，在政法關系層面上，綜治辦作為綜治委的下設辦事機構，與政法委機關合署辦公。政法委是黨委領導和管理政法工作的職能部門。在黨對政法工作進行領導、社會治安綜合治理中的刑事執法功能以及化解糾紛矛盾的社會職能，政法委負有組織治安綜治的職能。值得注意的是，政法委在社會治安綜合治理的結構中有著雙重地位，其一面是參與主體，另一面是執政黨領導綜合治理的重要載體，作為治安治理主體的公安和司法機關，在政法委的領導下獨立處理各自業務范圍內的事。具體而言，公安局負責偵破案件、維護治安、管理戶籍等；司法局負責接手社區矯正、法律援助等；法院獨立行使審判權；檢察院獨立行使檢察權；政法委是協調機構，負責協調黨、公、檢、法、司五者之間的關系。最后，在政社關系層面上，工會、共青團、婦聯等社會組織有著獨特的政治優勢，很大程度上是執政黨調控社會的力量。因此，在嚴格意義上不算純粹的社會組織。但是，一方面，二元結構的出現使得社會治安綜合治理需要平衡不同利益訴求和化解社會矛盾。另一方面，傳統基層組織不斷轉型，新的自治組織不斷產生，自治組織和公民成為了社會治安綜合治理的重要力量。這就決定了公權力部門必須在場，通過直接的領導或間接的制度設定等方式引導這些自治力量。實際上，這正是“黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”[2]46所規定的自治組織與基層黨組織之間權利關系的體現。在縱向維度上，權力結構關系亦在黨政關系、政法關系與政社關系三個層面上展開。在黨政關系上，綜治委在中央到地方的各級層級上均存在。在政法關系上，政法委與綜治辦合署辦公的安排從上到下直至鄉鎮一級。在政社關系上，在人民團體和企事業單位，也建立了由黨政領導掛帥，有關職能部門負責同志參加的社會治安綜合治理領導機構，并指定一個部門牽頭、相關部門共同參與，負責辦理社會治安綜合治理的日常事務。政府和社會組織的合作愈發緊密，合作協商、座談會等方式不斷創新。可見，富寧縣社會治安綜合治理系統的權力配置呈現出縱橫維度下的三層次區分。

3.運行過程：上下互動中的運行機理

運行過程是指機制實現自身目標和發揮自身功能的過程。治理過程是指在社會治安問題面前，社會治安協同治理機制具體是如何運作的。在實踐層面上，即社會治安綜合治理框架是如何運行的。具體來說，運行過程體現在信息上達、決策與實施等三個步驟中。在信息上達步驟上，形成了從村（社區）—鄉鎮—縣的三層傳達體系。村兩委承擔著上報當地社會治安情況的任務，在接到各村小組長或村民的情況匯報后，便向鄉鎮派出所民警上報。在了解基本情況后，民警會向所長上報，如情況輕微，則就地解決。對于較為復雜、危害較廣的治安情況，派出所所長將會同鄉鎮分管政法工作的副鎮長一同到縣級行政部門進行匯報，前者將情況上報分管政法工作的副縣級領導人員，后者將情況上報縣公安局中與本鄉鎮掛鉤的領導干部。在決策和實施步驟上，對于輕微情況，鄉鎮派出所民警根據具體的問題類型協同不同的力量深入鄉村。據調查了解，富寧縣因土地、林地問題而產生的糾紛較多，派出所民警往往與當地林業站、土管所、司法局一同進行工作。對于較為重大的情況，縣公安局會派相關領導干部（往往是分管本村鎮的副局長和問題所涉部門的一把手）進入治安問題發生的地域進行調查與處置。

除常規的“下—上—下”的運行過程，對社會治安問題的治理還有著自上而下的運行過程。主要體現在各種“整治”的執行中，此種情況，往往由中央或省級政府基于對社會治安形勢的總體研判，將執行要求與方案下發到下級政府，以此調動力量對社會治安進行治理?？傮w而言，富寧縣社會治安問題治理的運行過程以“下—上—下”的模式為主，輔以自上而下的“整治”模式。

4.治理方式：剛柔并濟間的多維舉措

從1980年代的“打防并舉、標本兼治、重在治本”，到1990年代的“打防結合、預防為主”，再到新世紀“打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾”方針的提出。我國社會治安綜合管理也從傳統的管制打擊逐漸轉向管制與治理相結合的思維。思維的轉變也體現在具體治安方式的轉變上。富寧縣在“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”六大范圍內展開社會治安綜合治理。在打擊方面，除縣公安局內轄的國內安全保衛大隊、刑事偵查大隊、治安管理大隊、巡特警察大隊、反恐大隊、網絡安全保衛大隊開展的常規工作外，富寧縣還通過專項行動的方式來打擊縣域內違反犯罪行為。在2017年，在富寧縣召開的有關反恐、禁毒的會議上，要求各職能機關根據治安新形勢做好相關打擊違法犯罪的工作，以震懾犯罪分子。[3]富寧縣深入開展群防群治工作。在人防、技防上下功夫，整合現有警力和社會力量，加強對協警人員的管理，加大夜間巡邏防范力度，整治街天交通秩序。同時，加強農村義務巡防力量，厚植群防群治工作根基。開展“法律進學校”的教育活動，主要宣傳《中華人民共和國憲法》、 《未成年人保護法》 等法律法規。普法干部把日常工作中遇到的典型案例作為反面教材展現在師生面前，使其增強法律意識。富寧縣深入開展平安創建的管理工作。將平安建設納入各村、各單位年度目標考核責任制，繼續采取強化宣傳，干部包抓重點戶等工作措施，大力開展平安家庭，平安單位創建活動。在民警隊伍建設上，富寧縣黨委始終把民警的思想政治學習擺上工作日程，并且加強執法廉政，提高為民服務意識和理念。同時，利用正反面典型或案例加強警示教育，嚴防隊伍發生違法、違紀等苗頭隱患或問題。在法制建設上，一是加強普法經費投入。把普法經費保障提上議事日程，專題研究，同時加大對普法經費的監督管理，確保錢花在“刀刃上”。二是加強部門聯動治安監管。聯合司法所、派出所等單位，對網吧、KTV、街道店鋪等娛樂場所進行不定期監督檢查。三是加強普法宣傳方式創新。開展法律知識“進機關、進學校、進農村”活動、發放平安建設宣傳冊及社會治安狀況調查問卷表。此外，在加強硬法建設的同時，富寧縣還重視軟法的約束作用。許多鄉村都制定了村規民約，且村民小組長也多由村中較有威信的村民擔當，以便落實提倡村規民約。在改造工作方面，主要體現在對社會矯正人員的幫教上。一是司法幫教，由司法干警電話問詢、上門走訪，開展教育談話、組織公益勞動，及時掌握矯正對象的思想動態和生活狀況。二是社會幫教，聘請黨員和村組干部作為幫教成員，認真做好矯正對象盯防和教育疏導，組織矯正對象參加勞動技能培訓。三是親情幫教，鼓勵和引導矯正對象家庭成員積極參與幫教工作，進行親情教育感化，勸導矯正對象主動接受監督、管理、教育。[4]

二、富寧縣突出社會治安問題協同治理的主要舉措

1. 加強“五位一體”的矛盾糾紛排處

在富寧縣委、縣政府的領導下，建立了較為完善的民事和經濟糾紛調解格局。據調查，當地矛盾糾紛多集中于因城區項目征地拆遷、“兩違”整治、舊城改造、甘蔗油茶產業發展、新農村建設等引發的征地拆遷糾紛和勞資糾紛等問題。當地建成了黨政領導掛帥，鎮綜治辦、司法所、派出所、社區（村委會）共同組成“五位一體”的調解網絡，形成黨員干部依次接訪、各站所各司其職、社會共同參與的矛盾糾紛調解格局。其次，實行領導干部“包村包案”制。由各掛鉤村工作隊、調解組作為具體承辦責任人，按照屬地管理和“誰主管、誰掛鉤、誰聯系、誰負責”的原則，對排查出的矛盾糾紛，能現場調處的，立即進村入戶開展調處化解工作；對原因復雜不能現場調處的矛盾糾紛，進行梳理歸類，由綜合排查調解組進行調處。再次，實行流動調解制。抽調掛村工作人員、村委會干部組成流動調解隊，同時請文化程度較高的老干部、老教師、老黨員以及老職工參加矛盾調解工作，將各類糾紛分配到個人。在矛盾的預防上，谷拉鄉將村級重大事務按照“村黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民會議決議”的辦法，以書面契約形式要求村兩委、村組干部及村民三方履約職責和承擔違約責任，并將村務契約和履約情況定期公開，接受質詢，減少村務矛盾糾紛。

2.開展反邪教、反宗教滲透、反恐維穩工作

在反邪教、反宗教滲透以及反恐方面。富寧縣同廣西那坡縣簽訂《富寧、那坡兩縣接邊地區綜治維穩信訪反邪協作協議》，建立了兩縣相鄰鄉鎮為領導的聯合建設、打擊、防控、調度的長效維穩工作機制。同時，兩縣的政法委領導每年定期召開聯席會議，相互交流情況，制定相應對策。此外，兩縣還會定期研判接邊地區的穩定情況，明確工作職責，提出解決辦法。在工作方法上。一是提高認識。組織黨員干部、企事業職工參加反滲透、反邪教工作，以增強反滲透工作的責任感。二是加大宣傳。在管轄地區內開展反邪教宣傳活動，強化群眾意識，發動人民自覺地參加到反邪教、反滲透的工作中去。三是掌握實情。進村入戶進行調查，重點排查受邪教影響的人員情況，并及時給予干預，避免邪教泛濫。四是依法管理。加強對當地的宗教管理與控制，對非法傳播邪教知識的人員依法進行處理。

3.加強基層聯防與學校安全教育工作

面對嚴峻的治安壓力，富寧縣政府十分重視預防性基礎工作的開展。第一，加強基層聯防。如阿用鄉的“紅袖章”防控工作，通過對當地各企事業單位的常態化巡邏，形成了由綜治辦牽頭、派出所主抓、各單位抽調精干力量及聯防隊員全員參與、全社會動員的治安巡邏防控格局。第二，加強學校安全教育工作。如阿用鄉的多方面舉措：一是法制宣傳進校園。制作《珍愛青春、與法同行》圖片展板，并圍繞“保護未成年人”這一主題，以家長會為契機，邀請法制輔導員進校向家長講解《未成年人保護法》，并贈送家長有關法律書籍，促進社會、學校、家庭教育機制的良性互動。二是法制主題比賽進校園。在該鄉轄區中小學開展校園“文明安全”知識競賽、征文評比等法制主題比賽活動，努力營造法制宣傳教育氛圍，提高法制教育工作的實效。三是法律服務進校園。由司法所提供法律宣傳資料，指導和配合學校開展各種法制宣傳活動，組織學生開展各種法制實踐活動，并協調派出所民警、法律援助工作者與學校師生就青少年學生中普遍存在的法律與道德問題、生活中常見的權益侵害以及希望得到的法律援助方式進行深入座談討論。

4.加強邊境管控抵御外部干擾

富寧縣有兩個與越南接邊的鄉鎮，其中田蓬鎮的邊境線較長，邊境管控工作也主要是集中在田蓬鎮。田蓬鎮憑借當地部隊、公安部門、民兵、黨員干部等力量，組建了4支民兵巡邏小隊、46支黨員巡邏小隊，對國境線上的4條要道和20多條小道進行巡查。同時實行邊防聯席會議，鎮黨委每月組織鎮武裝部、邊防派出所、司法、駐地武警、邊防部隊等部門召開列席會議，通報邊境外事、矛盾糾紛排查、社會治安綜合治理等，以維護邊境的穩定。同時，自2018年10月31日以來，配合云南省“凈邊”掃毒行動計劃，加大力度開展緝毒、緝私工作，對于凈化邊境治安環境起到了很好的作用。

5.開展邊境掃黑除惡專項行動

自2018年年初，中央在全國范圍內開展打黑除惡專項行動以來。富寧縣圍繞相關目標，結合本縣實際情況，做出了相應工作。一是加強氛圍營造，宣傳動員到位。把宣傳發動工作作為“打黑除惡”行動的首要工作來抓，通過廣播、宣傳欄、宣傳單、召開群眾會等多形式、多渠道進行宣傳。2017年，共發放資料2000余份、召開會議4次，開展中華人民共和國憲法、刑法、治安管理條例等法制宣傳8場次，接受法律咨詢400余人，提供法律援助40余件，5000余人接受到法律知識的宣傳教育，二是仔細摸排涉黑涉惡情況。公安部門牽頭，對轄區內重點地區、村寨以及特殊人情進行排查。同時，由縣工作隊員在開展精準扶貧、一標三實信息采集、低保排查等各項工作的同時，對各村鎮進行深入暗訪，在發現線索后立即上報。三是加強監督考核，目標效果到位。將“打黑除惡”專項行動納入機關和村委會干部年底考核內容，通過紀檢監察組對專項行動工作開展過程進行嚴格監查督促、對行動開展遲緩，發生惡性事件的村予以通報批評。

三、富寧縣突出社會治安問題協同治理面臨的挑戰

（一）防控力量結構性缺失

富寧縣防控力量結構性缺失是指人防、技防與物防在防控力量中的部分缺失狀態。具體而言，在人防方面存在的問題有。首先，公安系統警力不足。富寧縣總共有45萬人，其中在編民警290余名。民眾與警察的比例在1500：1左右，而根據2015年的數據，全國民眾與在編警察的比例約為764：1。[5]可見，富寧縣的警力遠低于全國水平。以富寧縣刑偵大隊為例，其總共有30余人，除去技術人員8人，可出警人數維持在20余人左右。在警力下沉的政策下，每個派出所需保證至少有5位民警，刑偵大隊可供出警的人數就更少了。警力在絕對數量上的不足，導致了警員工作量的增加。到目前為止，富寧縣公安局有1000多項立案，但是只有10名偵查員，平均每名偵查員要負責近百件案件。在此情況下，只能對大案要案首先進行處理。雖然公安系統也招聘了輔警，但是輔警人數沒有達到一名正式警察配備兩名輔警的標準。與此同時，警員的非警務活動也十分繁重。關于這方面的情況，該縣一位警官是這樣說的，“上次的拆遷問題，政府要求我們出人。還有扶貧，要求我們每個人都要掛一戶”。其次，基層自治組織參與不足。村委會在社會治安問題治理中應發揮重要作用，但筆者在調查中發現，“村干部不管”的現象較為普遍。農村中關于治安的組織是治保會，但是現在多數治保會較為松散，并沒有發揮群防群治的功能。此外，工青婦等社會組織在社會治安問題治理中的參與有限。工青婦在社會治安問題治理的大部分時候均為被動的響應方，很少有主動參與的行為。除此之外，在治安方面幾乎沒見到“民間社團”的身影。社會公眾或村居民群眾參與的程度較低，出于對自身安全保障的顧慮，參與積極性普遍不高。

在物防與技防方面存在的問題。首先，公安系統的信息化裝備短缺。據了解，富寧縣公安局有著有全省不多的DNA實驗室，并且槍支防彈衣都是充足的。但如竊聽器、錄音筆、攝像頭、無人機、汽車定位等裝備缺少。其次，農村與邊境線一帶的監控設施缺乏。雖然富寧縣的城區高清視頻監控系統和智能化交通系統已使城區社會治安得到了有效管控。但是，村莊中基本沒有監控設施覆蓋。在邊境線一帶的監控設施也存在著數量不足的情況，對邊境的監控基本上靠固定的邊防哨所與日常巡邏。再次，農村基礎設施不足。筆者在田蓬鎮廟壩村的調查中發現，當地政府給該村分配了三個太陽能照明燈。但是由于數量不足，并未起到應有的作用。

（二）各主體間協同意識不均衡

富寧縣社會治安綜合治理的框架已經搭建，但在運行中仍然不能完全發揮其應有的效力。這很大程度上受制于各主體間協同意識的不均衡，這體現在多方面。首先，在黨政體制內部機構間存在著不作為和相互踢皮球的現象。在打擊走私時，政府部門存在著“睜一只眼，閉一只眼”的情況?！白咚讲缓米ィ辉缸?。村干部就更不敢管這些了”[6]。其次，在黨政體制與社會組織的配合、銜接上存在著缺位現象。再次，公眾存在著消極參與和冷漠問題。較多邊境縣民眾認為保障治安秩序是政府的責任，自己的責任僅限于配合政府進行調查。群眾遇事過于依賴公安部門，導致派出所日常接處警任務繁重，疲于應付。其次，在治安問題產生方面。在遇到矛盾糾紛時，民眾在“不愛撕破臉”的傳統影響下，同樣有著爭取自身權益的意識。這往往導致兩種較為相反的情況。在沖突發生后，要么弱勢的一方選擇隱忍，這導致了沖突的積聚也降低了各主體間協同治理的可能性；要么沖突雙方選擇較為暴力的手段進行解決，這增加了后期調解的難度。最后，即使在對社會治安問題治理有較強意識的主體間也存在寄希望于對方的想法。筆者在對未成年人違法犯罪問題進行調查時發現，派出所、學校、家庭中的每一方都認為其他兩方在治理中應成為更為關鍵的角色?？傮w上來說，富寧縣黨委、政府、居委會和村委會的社會治安問題治理協同意識較強，個人在涉及到自身安全與利益的治安問題上有著較強的動力。相較之下，由于治安問題離自身較遠，群眾團體組織和民間組織則顯得動力不足。

（三）運行機制深受傳統管制思維影響

社會治安問題治理的效能除了受治理資源和協同意識的影響外，同樣受各主體間關系的影響。同時受治理結構內容運行機制的影響，在從傳統的管理或管制向現代治理轉型過程中，邊境縣的治理意識相對滯后，體現在結構內的運行關系上存在著過分依賴公安機關、政社關系高度行政化、官方的綜治系統與民間的自組織系統銜接不緊密等問題。據調查，在社會治安問題治理方面，富寧縣內各主體間的關系較為傳統。首先，綜治系統內過分依賴公安機關，各主體間關系不夠協調。這突出體現在多數社會治安問題治理行動中，公安機關承擔了過多的職責，而其他機關則配合支持力度不足。在某些職責重疊或職責判定模糊的情況下，治理的職責往往落在了公安機關身上。其次，上級政府與基層自治組織間的指令性關系較強。上級政府與基層自治組織間應是指導關系，但在實際工作中。社區在社會治安綜合治理工作中主要接受街道領導和統籌部署，工作主觀能動性不強，以完成上級下派的任務指標為主要工作。街道對社會治安綜合治理重視不夠，在經濟建設與社會治安綜合治理工作中存在“一手硬”“一手軟”的現象。此外，政府對村委會的要求則主要是完成交辦的任務，精力多用在研究如何控制村莊實現政府的各項目標，對村莊的指導監督較少。同時，政府對村內的監督過于寬松，常常僅限于重大開支的審批及重大決策的把關，且以聽村干部匯報和看記錄為主。最后，綜治系統與社會組織之間的關系不夠穩定。在富寧縣的社會治安問題治理中，社會組織的參與程度多受控于綜治系統的吸納程度，這體現為社會組織的參與往往受公共部門的意愿影響。兩者間的合作關系沒有制度化的保障，這也限制了綜治系統的開放性及其社會力量之間協同合作的效能。

四、結論

基于對邊境縣社會治安協同防控的實地調查和問題描述，筆者探究了上述問題的成因。通過進一步調查和分析，我們認為以下四個方面是導致邊境縣社會協同治安防控體系建設薄弱的主要因素。如公共財政供給不到位，治安防控面臨既缺人又缺錢尷尬；基層自治力量薄弱，特別是邊境一線村落的村民委員會的防控能力較弱；協同意識相對滯后，沒有形成黨政軍警民協力防控的體系；制度設計存在諸多短板，過于依賴公安機關，但對于社會力量參與則重視不夠。針對上述問題，應從以下幾個方面強化治安防控：一是提高財政供給；二是加強邊境村落建設，提高群眾治安防控意識；三是加強協同，打造黨政軍警民協同防控體系；四是優化制度設計，提升社會力量參與防控的積極性。只有從多角度加強協同治理，邊境地區的社會治安問題才能得到有效治理，從而有利于國家安全，助力邊境地區全面小康的實現。