民國時期戶籍制度法律功能探析

唐馨怡

摘要：中國現代戶籍制度的創建是從清末民初開始的，并隨著中國現代化法律體系的創建逐漸將戶籍制度和憲政結合起來，從戶政向戶警進行轉變。國民黨執政時期，民國政府賦予戶政建設庶政意義，并將其作為訓政時期國家的基礎性政治管理，并創建了一套較為完善的現代戶籍法律體系，盡管這種法律體系的功能作用因為戰爭而實踐受阻，卻蘊藏深刻的行政立法意義。本文分析民國時期的戶籍制度以及以《戶籍法》為代表的戶籍法律體系的內容和創建過程，探討中國當代戶籍法律制度的現實意義。

關鍵詞：民國 ? 戶籍制度 ? 戶政 ? 戶警 ? 法律功能

戶籍制度是國家運用行政手段管理和控制社會的一項重要制度，它隨著社會結構變化在各時期發揮不同的作用。古代中國以農業經濟和熟人社會為特征，戶籍制度的主要功能是控制人口、區別身份以及配置土地資源等。而近代戶籍制度是伴隨著近代行政管理和法律制度變革而產生的，其功能也發生了質的變化。

一、民國戶籍制度的形成和主要內容

（一）《戶籍法》的制定

南京國民政府成立之后，將戶籍法和戶口清查、地方自治關聯起來，成為社會治理的一項基本管理制度。國民政府參照美、英、日、德等國的人事登記和戶籍管理法律體系，以鄉自治為基礎，在1931年頒布了民國首部《戶籍法》，開創中國近代戶政改革的新篇章，1934年對該法修訂之后全國施行，1946年第二次修正和施行。南京國民政府《戶籍法》共八章61條，內容包括籍別登記、身份登記、變更登記、遷徙登記、登記申請和罰則等內容，和晚清《戶籍法》相比，進一步將戶籍管理和人事管理融合為一個整體，開展身份證管理政策，在家戶管理上實行以戶立戶的原則。但是在施行實踐中，該法則并沒有得到明確地貫徹和執行[2]。除此外，國民政府分別在1937年和1941年推出《保甲條例》、《縣保甲戶口編查辦法》，作為《戶籍法》的補充條例。

另外，《戶籍法》和配套政策在鄉村內推行戶口編查，結合鄉村行政權利劃分，將鄉里劃分為鎮（鄉）、村兩個等級，鄉村戶口編查區域覆蓋鄉村自治區，由戶籍主任、專員等負責人事、戶籍登記管理，戶籍主任以人事登記薄、戶籍登記簿數據為基準，編制戶籍登記季報、年報呈送給區域監察官署，監察官署在此基礎上對縣、市戶籍登記進行編制并上呈省民政廳，民政廳保留一份，上呈給內政部戶政司一份。登記事項內容比較全面，將人們的本籍、設籍、寄籍和收養等人事內容囊括在內。然而具體的執行過程和《戶籍法》的相關章程有一定出入，在鄉里推行的是為保甲制度，將保甲制度和當地民兵訓練結合起來，形成剿共的民間力量，為此國民政府頒布了一系列保甲條例和保甲戶籍管理方法。

國民政府時期戶籍制度的立法逐步完善標志著近代戶籍制度的建立，但文本制定到制度有效運行卻需要一個很長的過程，就此而言近代戶籍制度本身所反應的平等、公平、維護公民私權等基本理念，在國民政府時期并未真正得以貫徹和實施，甚至是違背。

（二）保甲制度的設立

中國絕大多數人口都是在遠離統治的農村，為了加強對廣大農村地區的統治，使政令得以推行，因此，南京國民政府公布了第一部具有地方自治內容的法律《縣組織法》，然而實行的效果卻不盡如人意，于是南京國民政府決定施行保甲制，集地方武裝與統治，也稱為“農村的警察制度”，可以彌補政府維持社會秩序能力的不足，也可防治地方盜賊。

具體包括：縣（市）或設治局初次辦理戶籍登記，應先編整保甲戶口，由保甲長就保甲清冊通知或代各家長將家屬人口之有關各事項，填入戶籍登記聲請書。遇有設籍除籍或人事變動事項，保甲長應通知或代各該家長或申請義務人完成戶籍、人事登記。在警察管轄范圍內，當地的警察機關要指派警員和當地保甲長共同完成戶籍。人事登記工作。1946年的新《戶籍法》明文規定：“戶口調查開始前應先編組保甲……，十戶為甲，十甲為保，有增減之必要時，得以六戶至十五戶為甲，六甲至十五甲為保。保長甲長有協助戶政人員辦理查記及代人民填寫登記聲請書之義務。流動人口的登記，由保長及甲長隨時查詢登記流動人口登記冊，無庸填具聲請書。現有警察地方，則由警察機關指派員警協助戶政人員辦理查記及人事登記事務。警察保留一小部分辦理有關治安之特種調查事宜的職權。[4]”可以看出，國民政府戶籍制度在立法上強調戶警分立，而在實際執行中則是戶警合一，主要是借助戶籍管理加強對村鎮、城鄉的管理，推動剿共，維護一黨專制統治。

鄉里以公推的方式選舉保甲長，由每戶戶長也就是每戶家長選出甲長，甲長再公推選出保長，最后由鄉長、縣長、區長等進行委任。主要負責的是在本甲范圍內編定戶口、門牌等事務，另外要負責本甲內的剿共警戒防備、防御戰事、地方治安、壯丁等相關課役等。公推制度改變為輪流制度，由每戶按照田畝、人口數輪流擔任保長、甲長。一般選任標準以個人的政治品行為主，要求為擁護國民黨一黨專政，具有明顯的國民黨政治傾向，一般由青壯年擔任，并對其進行關于政治常識教育和防治共黨活動的監管訓練等，確保每一地方的保甲長能同時管理轄屬人民，同時能做好維護國民黨統治的工作。保甲長工作雖然兼有行政、警察性質，但是在國民黨統治期間，保甲長是沒有特定薪酬的，屬于人民義務性質，但是政府會補給一定的辦公費。現實中，保甲長負責事務較多，因此地方一般會委任老人或貧困人口為保甲長。從性質上而言，國民黨時期的保甲長也具有我國古代戶政鄉官的職役屬性，具體工作事務和戶政鄉官大體相同。

（三）戶政管理制度的建立

國民黨統治期間，戶政管理的主要形式為戶警合一，警察為戶政工作主體，由地方行政機構的自治人員、保甲長進行輔助，也是民國時期戶政法律制度的首要特色，在戶籍事務中首要強調維護地方治安的功能。1949年之后臺灣地區一直沿用國民政府戶籍制度法律體系，直到20世紀90年代經過戶政改革才逐步從戶警合一轉變為戶警分立。而大陸，在新中國建立之初的特定歷史條件下，確立了“戶警合一”的戶政管理形式，目前仍維持著這一管理模式。

抗日戰爭爆發后，國民政府退居西南腹地，而戶政建設并未隨著民族戰爭的爆發而終止，反而保持著持續的發展進程。首先，通過保甲制度和編查戶口制度，為當時的抗日戰爭的征兵、征糧服務，加強對縣、鄉、村民的戶籍管理;其次是分別在1941、1942、1943年制定了關于戶口普查、地方保甲戶口、暫居戶口等的相關登記條例，對民國的戶籍管理制度和戶籍法律體系加強了政策、條文補充。第三是健全戶政管理職能，培育了大批的戶政干部，實現鄉村戶籍管理和省、中央內政部的有效銜接。

抗戰勝利后，民國政府加強戶籍管理事務，內政部在1945年發布《收復區實施戶口清查辦法》，限定三個月內完成收復區的戶口清查、保甲工作，初步恢復收復區的戶政管理，維護地方治安。在1946年第二次對《戶籍法》進行修改，和之前的《戶籍法》有較大改動，表現為：其一，拓展了戶口登記的范圍，除了特殊規定的籍別和身份證外，將戶口普查、外國人稽留中國、人口遷徙等多項內容的查記都囊羅進戶口管理中;其二，將行政管理和戶籍管理統一起來，明確了戶籍管理在行政機構中的部分分屬和負責人員，中央由內政部負責，省由省政府負責，縣由縣政府負責，將之前《戶籍法》中的分散管理集中起來;其三，創新立戶原則，將立戶原則從農村拓展到城鎮;其四，將舊《戶籍法》中的戶籍登記和人事登記結合起來，施行身份登記制度，并在辦理戶籍登記的地方，為年滿18周歲的國民頒發國民通行證，輻射人群包括普通民眾、公務員等，輻射范圍從城市逐步擴展到鄉鎮和農村[7]。

二、民國戶籍制度的基本理念與法律功能

（一）近代戶籍制度的基本理念

在封建社會，戶籍制度是以國、家為本位的，是國家管控人民，劃分賦稅、區別人戶的重要制度，但是近代社會吸收了西方自由民主平等的思想，戶籍制度以個人為本位保障個人私權，這與封建社會相比，做出了巨大的進步。晚清提出了建立西式警察的主張，維持治安、清查戶口、整頓街道。警察管理制度的建立為民國內地戶籍制度產生了重要的影響。北洋政府頒布的《縣治戶口編查規則》等條例了承繼家族主義和個人主義相結合的原則，但與晚清戶籍制度相比，北洋政府的戶籍制度更強調警察的監控職能。南京國民政府把人事登記與戶籍登記合二為一、推行身份證制度。戶籍制度朝近代化方向發展，大致在南京國民政府時期完成了戶籍由家族本位向個人本位的轉化。當然，這一轉化過程是漫長的，其發展是曲折的。

盡管在實際執行中阻礙較多，但是以1946年的《戶籍法實施細則》為標準依舊確定了民國時期的戶警分立制度，當然戶警分立制度實際上并沒有真正施行起來，但是縱觀清末和民國時期的戶籍制度和戶籍法律體系，在現代化進程上是始終保持前進步伐的，體現在法律思想上，國民政府的戶籍制度首先延續和保障人民人格平等、自由居住、遷徙的法律思想;其次，法律條文更加細致、規范以及科學，各項戶政法律法規逐步完善和健全，對《戶籍法》不斷修改、增刪和補充，并對《戶籍法》的具體施行頒布施行條例，由此構成了我國近現代戶政法律體系[8]。

（二）南京國民政府時期戶籍制度的法律功能

戶籍制度的健康運行與發展，對于促進社會健康發展、構建法治政府具有極其重要的作用和意義。總理孫中山先生的“民族、民權、民生”的治國理念，戶籍制度作為制度建設的重要組成部分，警察制與保甲制的相互配合，推進依法行政、保障權力有效監督有很大的作用。

在延續清末《戶籍法》的基礎上，中華民國臨時政府在1912年頒布的《臨時約法》中明確地賦予了人民自由居住遷徙的權利，在之后的北洋政府和國民政府中都肯定了承認了這一條文的法律精神，即從憲法上解除了古代宗法制度形成的人身束縛，以法律形式保障了人口流動。

中國戶籍制度現代化是從清末開始的，這一階段的戶籍法，依托憲政和地方自治施行，分解了中國古代戶政管理中以家族為基礎的身份標示，而是向現代西方法律精神中的人格平等、保障私權的現代戶籍管理理念靠攏，并以新的警察制度進行推行，取代傳統的保甲制度。

1927年之后南京國民政府的《戶籍法》將戶籍、人事統一起來，作為身份登記，簡化戶籍登記流程和手續，在法律公文上也有很大進步，將戶籍和人事監督權從司法機構轉移到行政機構，并對社會治理、公民私權產生一定的法律保障作用。

1.人口遷移

從清末開始，人口遷移相當普遍，尤其是長江流域、沿海城市中，現代工業逐步形成和發展，推動了民族資本主義發展，越來越多的農村勞動力從土地中解脫出來匯聚到城市中，其中以上海、南京等最為集中，南京國民政府《戶籍法》從法律意義上肯定了國民的自由遷徙權利，賦予農村勞動力遷徙城市的自由。但是1932年的舊《戶籍法》關于家、戶的概念仍舊比較落后，尤其是在1937年抗日戰爭爆發后，我國出現了空前的遷徙行動，全國大部分地區陷入移民運動中，而舊《戶籍法》在立法上仍舊以一家為一戶，遵從人必有家的原則。南京國民政府《民法》中對家的解釋則是以永久的共同生活為目的的親屬團體，因此舊《戶籍法》中的戶概念狹隘，1946年新《戶籍法》對戶的概念做了延伸，將在同一居所下，為同一人主管的以共同事業、共同生活的群體為一戶，以親屬團體的家長或者事業團體的主管人為戶長，新《戶籍法》對家、戶的解釋從法律上肯定了人民遷徙的自由權利，也從法律角度上維護了不具有血親、姻親關系的群體組成的地位，將戶籍法律體系中的“戶”和民法中的“家”區分開來，戶籍制度成為保障人民私權的載體之一，不再是封建社會束縛人身的枷鎖。在《戶籍法》的法律精神肯定下，人民可以自由地離開土地，到城市中尋找新的生存生活方式，在城市中，尤其是工商業者，也在《戶籍法》的法律肯定中可以自由地流動起來。分類立戶不再強調血緣、姻親關系，而是以個人的實際居住場所、社會交際情形為依據，不再關注個人所處的社會地位、職業特征、社會生活等，如，不關注人戶的職業分類，不以傳統的士農工商劃分階級地位和戶口等級，而是強調現代戶籍中的人人平等理念。

2.地方自治

1927年國民政府成立之后，仍舊延續北洋軍閥的地方自治，分為縣、鎮、鄉、村，1932年舊《戶籍法》規定戶籍人員在每一個管轄區內設立戶籍主任一人，戶籍專員若干，一般戶籍主任由鎮長、鄉長兼任。雖然民國時期舊《戶籍法》難以得到切實的推行和貫徹，導致依托戶籍制度的戶口調查難以切實執行，但是《戶籍法》從法律上肯定和推進了地方自治。

3.城市管理

新《戶籍法》中將舊《戶籍法》中的諸多條款進行精簡，規定了九種人事登記事項，包括出生、結婚、離婚、死亡、繼承和監護權利等。

新舊《戶籍法》對人出生之后的設籍和死亡后的除籍都進行了規定，新法中規定設籍這能夠要填報申請人姓名、性別、出生年月日、職業以及原籍等。

另外還有關于收養、認領、結婚、離婚、死亡和死亡宣告等，從法律意義上來說，民國《戶籍法》打破了封建王朝傳統宗法制度基礎上形成的保甲戶籍制度，也推動傳統戶籍中的士農工商在身份上發生質的變化，從封建官僚向資本家轉變，而農民、手工業者則向雇傭工人轉變，促使在城市內形成了新的市民團體，《戶籍法》讓這些人可以自由地設籍、入籍、除籍，不再被戶籍捆綁在土地上，也基本上擺脫了由傳統宗法制度和戶籍制度形成的等級人際關系，形成以工作、職業、居住關系形成的非血親、姻親關系，這是中國近代城市意識和市民意識的開始[12]。

而市民生活在城市中，居住空間狹小、擁擠，不同職業、身份和等級的社會群體居住在一起，基于共同的生存、生活權益，市民需要關注交通、治安、公共衛生等多種問題，因此《戶籍法》也為市民主觀或客觀上的參與市政管理起到了推動作用。這是這種法律思想的改變，促使戶籍成為國家掌握人口數據、人口分布，施行現代憲政的基礎，民國《戶籍》也不再是以控制人口為主要任務。

4.社會治安管理和增加刑事犯罪

從清末民初開始的戶籍制度法律體系也必然會給社會帶來一系列負面效應，從城市來說，戶籍法為人口流動提供了法律依據，大量農村人口涌入城市，造成巨大的城市壓力，由此引發了關于城市治安管理的種種問題，如，人口密度上升，城市居住空間狹小。大量農民涌入城市之后，對當地的勞動力市場造成巨大沖擊，城市內貧富差距拉大，工人收入降低，階級矛盾加劇，而大量的廉價勞動力，也導致城市資本家在商業競爭中占據較大的勞動力優勢，對于生產經營技術改進的積極性不高，形成低質量的惡性競爭，導致民族資本主義長期競爭力較低。

技術的更新較慢也促使城市化進步緩慢，而同時造成大量失業，失業人口被迫尋求其他生活方式，造成社會范圍內的職業結構畸形，為違法犯罪提供了滋生空間，由此可見，民國時期《戶籍法》的法律功能實施有限。

三、南京國民政府戶籍制度的實施效果

（一）制度設想很先進

民國政府成立之后，內政部在省市政府的催促下，在1930年呈行政院轉咨立法院起草《戶籍法》，1931年11月，立法院倉促起草《戶籍法》，并在12月完成二讀，省略三讀，于1932年12月發布，由此可見，作為現代基礎性法律，《戶籍法》缺乏完善的征求意見和試行檢驗環節，這導致《戶籍法》缺乏完善的法律實踐調查研究基礎，一方面內容較多地繼承了清末《戶籍法》制度，另一方面在法律思想上也遵循歐美、日本等國家的相關法令，和我國國情存在矛盾沖突的地方[10]。

1946年修訂的新《戶籍法》在法律醞釀和成立過程中則更為成熟和完備。在此之前已經出現了《戶政導報》，關于戶政法律體系進行探討和研究，吸收和交換民意，并以學術研究的理由從行政人員、專家學者以及戶政人員中交換意見。由此新《戶籍法》在立法程序上更加完善。

可以肯定的是南京國民政府的《戶籍法》制定很大程度上受到西方政治體制和法律思想的影響，一是廢除了人籍與戶籍的區分，將其合二為一。二是確立以戶編戶，戶的概念得到擴大，除了共同生活戶，還有共同事業戶，事業戶也就是現如今我們所說的機關、學校集體戶。三是注重本籍，強調夫權。四是將個人身份單列成章，推行身份證制度，這是當時個人主義最典型的表現。五是戶政獨立，警察僅保留一部分的戶籍協助職能，將戶政管理由市及各級自治機關進行管理。從總體上看，體現了個人主義，鄉村自治，從制度設想上實現了很大的進步。

（二）實施效果不理想

在《戶籍法》的制定過程中，立法者的初衷這就使得戶籍制度在實施和執行過程中存在一定的理想色彩，因為法律制度的誕生和實施，必然要以切實的社會實情為基礎，否則不僅不起作用還會起到反作用。民國時期舊《戶籍法》程序繁多也成為其難以切實推行的主要原因，戶口統計和身份統計程序繁多，而國民平均文化水平較低，地方自治中難以切實進行人口普查、戶口統計和身份登記。在1946年的新《戶籍法》雖然對此進行了改良，但是受到戰爭的影響，在全國范圍內戶籍制度都難以推行下去。即便是在抗日戰爭之前，舊《戶籍法》并沒有切實實施下去。除了由于戶籍法執行程序繁瑣之外，更多地是受到當時國共兩黨的戰爭影響，因此國民政府為進一步加大剿共力度，頒布實施了《保甲條例》，這些條例雖然是以當時的戶籍制度為基礎，但是從法律精神上而言，則是破壞了當時戶籍制度的統一性質，也違法了現代法律制度中的人格平等、私權保障等原則，和明清兩代的保甲制度幾乎沒有差別，并以連坐的方式加強對當地農民和農村的控制。民國《戶籍法》在立法程序上也顯出了倉促性，在戶口調查中由于警察戶口、保甲戶口混亂，內政部頒發的諸如《人事登記暫行條例》和《戶口調查統計報告規則》等，在大部分區域都難以施行，只在少數大城市得以實現。由此可見，民國戶籍法律體系缺乏完善、科學的立法程序、立法基礎和立法遺產的支撐作用，其法律功能難以完全實現也在情理之中。

總之，民國《戶籍法》從法律意義上肯定了人格平等、公民私權，也吸收了英美等發達國家的現代法律思想，但是由于和我國國情沖突，并為配合國民黨剿共，出臺了一系列保甲制度，造成對戶籍制度法律體系的沖擊，因此民國時期的《戶籍法》并沒有得到真正意義上的施行，但是其所創立的戶警分立、戶政原則為我國現代戶籍制度的形成和發展奠定了基礎，并成為民國時期行政立法的重要內容。

四、結語

戶籍事務關系重要，大而言之，它是一切庶政的根基，小而言之，它是個人私權的保障，由戶籍及人事登記的進行，可以知道地方人口的一切，換言之，可以窺見人民日常的生死、婚姻、遷移等情形。戶口本來只是一種身份證明，正是不同的統治階級賦予了其不同時期的附加價值，現如今我國是社會主義社會，歷史是一脈傳承的，在未來進行改革的時候可以從民國戶籍制度中得到借鑒。

參考文獻：

[1]黃筱倩.中國當代戶籍法律制度研究[D].山東：山東大學，2007.

[2]余玲.南京國民政府戶籍法律制度研究[D].江蘇：南京大學，2006.

（作者單位：云南大學呈貢校區）