日本中小學(xué)課外補(bǔ)習(xí)教育的治理經(jīng)驗(yàn)及啟示

(哈爾濱商業(yè)大學(xué),黑龍江哈爾濱 150028)

補(bǔ)習(xí)教育最初在東亞較流行。在日本，補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)主要被稱為“學(xué)習(xí)塾”,并被政府明確界定為教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)，相關(guān)法律政策、監(jiān)管措施逐步完善，加之全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)協(xié)助管理，構(gòu)成了一套較為完整的課外補(bǔ)習(xí)行業(yè)監(jiān)管體系。

日本文部科學(xué)省在2016年做了一次全國(guó)性的關(guān)于學(xué)生一年的學(xué)習(xí)費(fèi)用支出調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，小學(xué)生利用學(xué)習(xí)塾的比例是53.5%，中學(xué)生是61.9%，高中學(xué)生是40.0%，其中私立學(xué)生參加補(bǔ)習(xí)的比例大于公立學(xué)生。如表1所示是受調(diào)查學(xué)生支出的學(xué)習(xí)輔助費(fèi)用，可以看出學(xué)習(xí)塾費(fèi)的支出構(gòu)成最大，表明學(xué)生對(duì)課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)費(fèi)用有較高的心理承受能力和支付意愿。

據(jù)全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2007年日本學(xué)習(xí)塾數(shù)量有7 625所，聽(tīng)講人數(shù)達(dá)1 066萬(wàn)余人。2016年度日本國(guó)內(nèi)共有學(xué)習(xí)塾10 321所，大約每1 320名學(xué)生對(duì)應(yīng)1 間學(xué)習(xí)塾。

表1 2016年度不同學(xué)年學(xué)習(xí)輔助費(fèi)用（日元）

1 日本的學(xué)習(xí)塾治理經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)述

日本在1977年開(kāi)始了“寬松教育”模式，目的為了減輕學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力。但是主流學(xué)校的輕松教育狀況和激烈的競(jìng)爭(zhēng)升學(xué)考試不對(duì)稱導(dǎo)致更多學(xué)生投向“學(xué)習(xí)塾”。日本政府對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極治理。其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)起來(lái)主要包括政府明晰學(xué)習(xí)塾定位，從法律層面上給予行為指導(dǎo)和規(guī)范，并重視行業(yè)協(xié)會(huì)作用，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)各司其職，互相促進(jìn)。

1.1 政府完善相關(guān)法律，關(guān)注市場(chǎng)主體利益與需求

日本《教育基本法》規(guī)定，所有公民擁有權(quán)力在任何的場(chǎng)所學(xué)習(xí)，從而使學(xué)習(xí)塾的開(kāi)辦有法可依。《特定商交易法》把學(xué)習(xí)塾界定為特殊的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)管理，文部科學(xué)省協(xié)助監(jiān)督。學(xué)習(xí)塾在開(kāi)辦及納稅等方面須遵守《公司法》《法人稅法》等相關(guān)的法律。作為營(yíng)利性法人，學(xué)習(xí)塾需要繳納法人稅、事業(yè)稅、所得稅、消費(fèi)稅等。個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，需到所在地的稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行登記備案,繳納相關(guān)的稅款。

文部科學(xué)省與厚生省聯(lián)合出臺(tái)了《放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃》，完善了放學(xué)后服務(wù)政策，滿足課后活動(dòng)需求。在學(xué)校、公民館、兒童館等地點(diǎn)開(kāi)展學(xué)習(xí)、體育、文化藝術(shù)等活動(dòng)，確保在放學(xué)后給學(xué)生營(yíng)造一個(gè)既可以學(xué)習(xí)又可以玩耍的安全活動(dòng)場(chǎng)所。根本上降低了學(xué)生對(duì)學(xué)習(xí)塾的依賴。兩省還發(fā)出了聯(lián)合聲明——《關(guān)于學(xué)生兼職的勞動(dòng)條件保證》，向?qū)W習(xí)塾提出保障勞動(dòng)者權(quán)益的要求，強(qiáng)調(diào)保障兼職教師的利益。還開(kāi)展展學(xué)習(xí)塾講師的資格認(rèn)證工作，保證講師教學(xué)的質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者和學(xué)習(xí)塾的權(quán)益。

1.2 行業(yè)協(xié)會(huì)把關(guān)學(xué)習(xí)塾質(zhì)量，規(guī)范行業(yè)行為

除上述政府規(guī)制之外，日本政府還通過(guò)全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)，進(jìn)行學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和自治，主要職責(zé)：制定行業(yè)準(zhǔn)則規(guī)范并對(duì)學(xué)習(xí)塾進(jìn)行認(rèn)證；負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)塾教師的認(rèn)證和培訓(xùn)；掌握學(xué)習(xí)塾的運(yùn)營(yíng)狀況，對(duì)不合格的學(xué)習(xí)塾責(zé)令停改。第一，對(duì)學(xué)習(xí)塾進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證。制定《學(xué)習(xí)塾業(yè)認(rèn)證制度》，評(píng)估學(xué)習(xí)塾的辦學(xué)條件、設(shè)施安全、廣告宣傳、保護(hù)消費(fèi)者信息等基本內(nèi)容。還對(duì)學(xué)習(xí)塾進(jìn)行安心塾認(rèn)證，為了維護(hù)就兼職人員的勞動(dòng)權(quán)利，如工作時(shí)間、工資、健康、信息安全等。第二，學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)制定《學(xué)習(xí)塾講師檢定制度》，作為教師培訓(xùn)工作的進(jìn)行和資格認(rèn)證的綱領(lǐng)。通過(guò)對(duì)學(xué)習(xí)塾教師資格認(rèn)證制度，利于教師自身和學(xué)習(xí)塾的發(fā)展，減少課外補(bǔ)習(xí)的負(fù)面影響并得到社會(huì)認(rèn)可。

除了以上，學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)還嚴(yán)格規(guī)范學(xué)習(xí)塾的商業(yè)行為。在廣告宣傳方面，通過(guò)《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動(dòng)正當(dāng)化的自主基準(zhǔn)》《學(xué)習(xí)塾倫理及行動(dòng)基準(zhǔn)》等制度進(jìn)行約束，禁止虛假?gòu)V告，使消費(fèi)者能夠獲取更真實(shí)可靠的信息，以便做出理智選擇。

2 啟示

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)在課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)超過(guò)10萬(wàn)家，參加學(xué)生規(guī)模超過(guò)1.37億人次，補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)教師規(guī)模700萬(wàn)至850萬(wàn)人，87.0%的家長(zhǎng)認(rèn)為課外補(bǔ)習(xí)有必要。但是我國(guó)對(duì)課外補(bǔ)習(xí)的治理力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于快速發(fā)展的市場(chǎng)速度。通過(guò)研究日本的治理模式為我國(guó)政府在治理課外補(bǔ)習(xí)行業(yè)提供了有益參考。

2.1 政府在治理過(guò)程中應(yīng)注重多方權(quán)益的平衡

根據(jù)目前的治理現(xiàn)狀，建議政府在制定行動(dòng)中，要廣泛收集市場(chǎng)信息、充分考慮相關(guān)主體的利益，盡量平衡相關(guān)權(quán)益。首先，聽(tīng)取課外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，充分了解他們的現(xiàn)狀，制定因地制宜監(jiān)管方案。其次，理解學(xué)生的補(bǔ)習(xí)需求是由于教育制度的所催生的，盲目地減負(fù)或禁止參與補(bǔ)習(xí)并不能從根本上消減“補(bǔ)習(xí)熱”，反而使一部分真的想“補(bǔ)差”的學(xué)生失去了自我提升的機(jī)會(huì)。再次，若想從根本上禁止在校教師從事課外補(bǔ)習(xí)，提高他們的教師工資是關(guān)鍵。大部分的一線在校教師工作者的工資是比較低的，對(duì)于課外補(bǔ)習(xí)的高收入誘惑拒絕，這方面可以借鑒日本的做法，教師屬于公務(wù)員，法律明確規(guī)定教師工資不能低于其他公務(wù)員的工資。最后，關(guān)注在補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)就業(yè)的從業(yè)人員利益，在要求取得資格許可、執(zhí)證上崗的同時(shí)，督促機(jī)構(gòu)履行其對(duì)員工的義務(wù)，特別是兼職人員的利益。

2.2 行業(yè)協(xié)會(huì)積極發(fā)揮輔助監(jiān)督作用

借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的教育行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定行業(yè)規(guī)范、監(jiān)督行業(yè)主體行為活動(dòng)、對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證以及對(duì)機(jī)構(gòu)講師進(jìn)行培訓(xùn)以及資格認(rèn)證。需要協(xié)調(diào)好機(jī)構(gòu)、講師以及消費(fèi)者的利益關(guān)系。具體包括：第一，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)安全意識(shí)，包括機(jī)構(gòu)的環(huán)境安全、人員的人身安全、消費(fèi)者的信息安全保護(hù)等。第二，督促機(jī)構(gòu)與專職、兼職講師簽訂具有法律效力勞動(dòng)合同，雇傭雙方共同協(xié)約、履行合同條款。第三，行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭制定統(tǒng)一行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確服務(wù)內(nèi)容、時(shí)間、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。此外，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)多屬于“自上而下”型，致使行業(yè)協(xié)會(huì)在角色定位、履行職能時(shí)候多依附政府，缺乏獨(dú)立性，也無(wú)實(shí)權(quán)從事行業(yè)事務(wù)管理。這就要求政府監(jiān)管部門(mén)在微觀事務(wù)上可授權(quán)協(xié)會(huì)處理，僅從宏觀方面進(jìn)行引導(dǎo)，才不致使相關(guān)部門(mén)在面對(duì)高速發(fā)展的校外補(bǔ)習(xí)行業(yè)因?yàn)橘Y源不足而顯得力不從心、治理效率低下。特別在校外補(bǔ)習(xí)的日常監(jiān)管缺失的方面，包括補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)進(jìn)出、質(zhì)量監(jiān)管、投訴以及政策咨詢等協(xié)會(huì)可以從中協(xié)助。