新形勢下高校預算編制存在的問題及原因初析

馮詠梅

【摘要】隨著政府會計制度在部屬各高等學校、各直屬單位高校順利實行，高校自身的不斷發展，對高校管理的要求也日益提高，而預算績效評價作為高校管理中極為重要的步驟，其評價水平的高低直接影響了高校管理效益。立足于其他學者對預算績效評價和平衡計分卡（BSC）的分析，針對高校預算績效評價中存在的一些問題，嘗試在政府會計制度下探究利用BSC對高校預算評價進行優化，為提高高校服務水平提供理論依據。

【關鍵詞】預算績效? 評價體系

2018年5月16日，教育部頒布了《教育部關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》，并于2019年1月1日起正式實施。高校構建一個適用于政府會計制度，合理、民主、科學、可持續的新預算績效評價體系，有利于高校教育經費使用的規范化、透明化，對高校教學、研究水平和社會聲譽都大有幫助。本研究嘗試以政府會計制度視角，突破片面以財務數據好看為終極目標的傳統考核方式，通過分析現存高校預算評價的問題，在吸收現有優秀預算績效評價理論的基礎上，將平衡計分卡（BalancedScoreCard、BSC）的概念與高校預算績效評價體系相結合，嘗試建立一個政府會計制度下簡單有效的新預算評價體系，為我國高校開展預算績效評價提供有益的參考。

一、背景

在20世紀80年代初，西方國家由于財政赤字、社會壓力和政府公信力下降等原因籌備開展新績效預算改革。為加強資源配置效率，提升公眾滿意度，試圖建立一種以結果為導向的預算體系，最終實現資源和期望之間的平衡。Gaither等（1994）將績效指標運用到績效撥款（per-formancefunding）中，促使高校和政策制定者研究和探討績效指標體系的應用，從而優化高等教育資源配置。美國各州開始將績效指標運用于預算決策實踐，在充分考慮績效信息的情況下，撥款給績效考核合格的高校。持此西方國家改變了過去以增量預算的模式將績效信息運用在預算全過程之中。21世紀以來，我國對高校資源配置愈加重視。李志剛、徐莉萍（2013）在注重財務指標的同時，全面考核非財務指標，把高校經營、高校治理變成一個可操作的精細化系統。李永寧（2016）從解讀預算績效撥款與高校發展變革的現實關系出發，結合試點省份實踐，當前影響撥款模式有效改革的幾大現實問題。國內外不同學者雖然對高校預算績效評價加以研究，且分析了預算績效評價的資源配置優化作用、預算績效激勵能力和約束監管作用等等，但對高校預算績效評價全局情況的總體研究仍有待提高。

二、高校預算中存在的問題

（1）缺少完善的預算績效評價指標目前，高校預算績效評價仍以財務指標評價為主，沒有將財務指標與非財務指標相互結合。雖然財務結果是績效評價最直觀的數據，但是建立戰略導向的高校全面預算績效評價能提供更強大的驅動力，尤其是在高校不以盈利為最終目的的場所，非財務數據指標建立的必要性尤為突出。僅僅從財務維度進行高校預算評價是不合理的，不但會影響高校預算評價的全面性，更進一步看還會影響高校戰略目標的實施和高校經費的使用效率。

（2）缺乏應對預算松弛的預算績效評價設計。預算松弛在高校預算體系中一直是個復雜而又普遍的問題，主要表現在高校內部的各個單位（二級學院和管理部門、服務部門等）和教職工個人為完成教學、管理、科研等任務計劃申請的預算超出其實際支出的部分，以及在實際支出中不合理的支出。我國大部分高校的預算編制是分級分層自主管理，再由上級領導層審批的制度，由此產生了多個層級的預算責任單位，預算松弛也因此更加明顯。具體表現在：一是高校與各個下屬單位間的預算松弛;二是下屬單位與各項目負責人間的預算松弛。高校預算松弛一方面弱化了預算的控制職能和績效考核職能，另一方面降低了資金配置效率，阻礙了高校的健康發展。高校預算松弛在支出預算松弛方面表現尤為明顯，由于高校內部的預算負責單位大多是成本費用控制中心，而非利潤中心，所以對支出經費的管理評價也就成為了校內預算經費評價的核心內容。高校內部預算中的支出預算松弛是指高校內部的各個單位（二級學院和管理部門、服務部門等）和教職工個人為完成教學、管理、科研等任務計劃申請的預算超出其實際支出的部分，以及在實際支出中不合理的支出。根據高校預算的審批特點，高校預算的申請多由責任單位負責申請，各個部門以獨立的身份參與預算的編制，由于預算指標的完成很大程度上會影響部門負責人的升職考評、薪金以及聲譽，那么部門負責人很可能站在自身的角度考慮，利用自身的參與權，將學校的資源視為免費資源，加大搶占力度，為自身部門目標的完成奠定基礎。高校預算劃撥至部門之后，部門以項目立項的方法進行項目管理進行細化預算分配，項目負責人往往由于利己的思想也會上行下效編制出一個相對寬松的預算。缺乏一致的控制，明確的考評往往給預算的松弛留下了余地。

（3）預算績效評價未能囊括全過程。高校應該立足于預算績效評價對全面預算績效管理各個環節的實施情況加以控制，從而達到高校的預算管理進行改進，對戰略發展進行調整的目的，但是眾多高校時常發生資金錯位、設備浪費閑置等隱性消耗和教育資源未得到充分利用等現象。究其原因，一是高校預算利益相關者反饋階段參與度較低，由于針對高校的戰略預算規劃很難兼顧利益相關者的利益平衡，使得預算在內部流程層面缺少參與度。內部參與度不高，績效激勵不健全，利益相關部門就會缺少推動預算績效評價發展的動力，最終導致預算績效評價流于形式。二是高校在預算績效評價上重申請，輕控制，部分高校在分配預算經費時，心思都用在如何把錢用出去，卻沒有考慮到后續預算績效評價時預算資金所取得的效益，更沒有在教育資金使用投資責任上形成有效的控制以及追責制度。從這個方面來看，現行的預算績效評價機制無法清晰明確地反映出預算其他幾個環節的執行質量，影響高校細致深入的解決管理缺陷，使得高校無法正確地通過本期預算績效評價對下期預算進行規劃。

參考文獻：

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