基于平衡計(jì)分卡的污水處理PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系構(gòu)建研究

周藝璇

[摘 要]PPP項(xiàng)目指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。自誕生之日發(fā)展至今，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核已經(jīng)建立了足夠成熟的體系。我國(guó)在2014年引進(jìn)PPP項(xiàng)目模式。經(jīng)過(guò)5年的發(fā)展，有許多項(xiàng)目進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)階段，但是PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)缺失、績(jī)效設(shè)計(jì)方案不完善，不合理問(wèn)題日益凸顯，給PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)埋下了隱患。因此，本文針對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建進(jìn)行研究。以池州市某污水處理PPP項(xiàng)目為例，將平衡計(jì)分卡引入PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以彌補(bǔ)現(xiàn)存項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不足。

[關(guān)鍵詞]平衡計(jì)分卡;PPP項(xiàng)目;績(jī)效評(píng)價(jià)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.06.045

[中圖分類號(hào)]F283[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）06-0-03

1? ? ?PPP模式相關(guān)概念

PPP（Public，Private，Partnership），即公共-私人合作關(guān)系模式。我國(guó)將其翻譯為政府和社會(huì)資本合作模式。PPP強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)商業(yè)而非行政的方法，如對(duì)項(xiàng)目持有股份來(lái)控制該項(xiàng)目，與企業(yè)合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享公共部門(mén)成為項(xiàng)目制定者、合作者、購(gòu)買者和監(jiān)管者。私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)用、維護(hù)等工作。

2? ? ?PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

PPP模式時(shí)間長(zhǎng)，很多項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)幾十年，資金投入大，風(fēng)險(xiǎn)高。因此，對(duì)其可能存在的問(wèn)題很難預(yù)測(cè)，所以有必要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況建立相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠客觀地判斷一些現(xiàn)實(shí)情況，為政府付費(fèi)和價(jià)格調(diào)整提供依據(jù)，促進(jìn)社會(huì)資本方承擔(dān)相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，提高項(xiàng)目實(shí)施效率和效果，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，為民眾創(chuàng)造一個(gè)更加有質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)體系。相應(yīng)的，政府方面也能有效地通過(guò)績(jī)效考核對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督，減少了監(jiān)督成本，降低了政府風(fēng)險(xiǎn)，減少了后期可能存在的不必要糾紛。

3? ? ?平衡計(jì)分卡在PPP績(jī)效評(píng)價(jià)中的優(yōu)勢(shì)

將平衡計(jì)分卡引入PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，是因?yàn)閮烧哂心軌蚱鹾系牡胤剑⑶夷軌驈浹a(bǔ)傳統(tǒng)PPP績(jī)效考核的不足。平衡計(jì)分卡的優(yōu)勢(shì)性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1? ?強(qiáng)調(diào)公共物品理論的社會(huì)性

PPP項(xiàng)目最大的一個(gè)特點(diǎn)就是既要評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益，更要評(píng)估公共物品和政府的公平性等社會(huì)效益，理論基礎(chǔ)便是公共物品理論。平衡計(jì)分卡重視財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的平衡，這正好滿足了PPP項(xiàng)目中社會(huì)性和生態(tài)性的非財(cái)務(wù)績(jī)效考核。同時(shí)，平衡計(jì)分卡中的顧客維度也體現(xiàn)了項(xiàng)目的社會(huì)效益，能夠考核這個(gè)項(xiàng)目是否滿足了大眾需求。

3.2? ?考慮相關(guān)利益方的多元化

PPP項(xiàng)目涉及許多參與方，例如政府、社會(huì)資本方、項(xiàng)目實(shí)施方等，平衡計(jì)分卡關(guān)注組織內(nèi)部和外部的平衡，體現(xiàn)了顧客、供應(yīng)商、股東、員工等各方利益的需求，能夠?qū)PP項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)外部緊密結(jié)合，考慮不同的價(jià)值需求，從一個(gè)全面的視角做出績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.3? ?解決了委托代理關(guān)系的復(fù)雜性

PPP項(xiàng)目存在許多復(fù)雜的委托代理關(guān)系，那么就必須解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，穩(wěn)固多元化需求關(guān)系。平衡計(jì)分卡的戰(zhàn)略一致性解決了這個(gè)問(wèn)題，在組織成立時(shí)就確定了這些關(guān)系的共同目標(biāo)。

4? ? ? 案例分析

4.1? ?項(xiàng)目介紹

池州市主城區(qū)污水處理及市政排水購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要是處理區(qū)的污水處理、排水管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)，全部交由國(guó)有獨(dú)資池州市水業(yè)投資公司與深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司新成立的池州市排水有限公司運(yùn)作。在此后26年中，市政府將委托第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)定期檢測(cè)，按照考核結(jié)果，按季度支付、結(jié)算購(gòu)買服務(wù)費(fèi)。期滿后，項(xiàng)目投資公司應(yīng)將池州市污水處理及排水設(shè)施的所有權(quán)及使用權(quán)無(wú)償、完好、無(wú)債務(wù)地移交給市政府。同時(shí)，市政府每年以支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)的方式購(gòu)買市政公用設(shè)施，以維護(hù)管理服務(wù)。

4.2? ?績(jī)效考核辦法制定

第一，水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)。出水水質(zhì)均應(yīng)符合《城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)就污水廠出水水質(zhì)超標(biāo)、污水廠處理量不足、暫停服務(wù)等情況設(shè)計(jì)了違約金體系。第二，排水設(shè)施運(yùn)營(yíng)質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。池州市根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》規(guī)定運(yùn)營(yíng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及附件中的考核表對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行考核，養(yǎng)護(hù)管理考核采取季度考核與日常考核相結(jié)合的方式，表1是季度考核相關(guān)內(nèi)容。

日常考核，分為資料考核（20分）、現(xiàn)場(chǎng)考核（60分）、問(wèn)題整改情況（20分）。每一季度結(jié)束后，將日常考核表進(jìn)行匯總，計(jì)算平均得分。綜合得分為“季度考核得分×50%+日常考核平均分×50%”。若總分低于設(shè)置的及格分?jǐn)?shù)，按每低于1分處以5 000元的罰款。總體來(lái)看，池州市污水處理的績(jī)效設(shè)計(jì)主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效考核，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)算比較完善，考核指標(biāo)設(shè)置比較細(xì)致，各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重也具有可行性。內(nèi)容上分為水質(zhì)考核與設(shè)施運(yùn)營(yíng)質(zhì)量考核。針對(duì)設(shè)施運(yùn)營(yíng)質(zhì)量既有季度考核又有日常考核，并綜合了兩部分的結(jié)果，使考核評(píng)價(jià)更具綜合性、完整性。同時(shí)根據(jù)考核不達(dá)標(biāo)的結(jié)果制定了相應(yīng)懲罰機(jī)制，有效激勵(lì)了社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)行為，發(fā)揮了社會(huì)資本方的能動(dòng)性，讓項(xiàng)目實(shí)施既有效率又有效果。但該績(jī)效考核也存在一些缺陷，其中比較大的問(wèn)題是，從績(jī)效考核的披露內(nèi)容來(lái)看，該項(xiàng)目只對(duì)運(yùn)營(yíng)階段設(shè)計(jì)了績(jī)效考核，而像項(xiàng)目設(shè)立、建設(shè)、移交等階段都沒(méi)有相應(yīng)的考核指標(biāo)，沒(méi)有從項(xiàng)目總體來(lái)構(gòu)建考核體系，其他階段的項(xiàng)目監(jiān)管與控制無(wú)法保證，加大了整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。另一個(gè)問(wèn)題是，當(dāng)總體績(jī)效考核分?jǐn)?shù)低于合格分?jǐn)?shù)，按每低于1分處以5 000元的罰款。社會(huì)資本方很有可能會(huì)調(diào)整項(xiàng)目分?jǐn)?shù)，使其總是高于合格分，避免承擔(dān)相應(yīng)的現(xiàn)金賠償，那相應(yīng)的績(jī)效機(jī)制就失去了真實(shí)性和有效性。

4.3? ?基于平衡計(jì)分卡的污水處理PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系構(gòu)建

針對(duì)污水處理項(xiàng)目的特征，以完成合同績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，從項(xiàng)目環(huán)境、項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制、財(cái)務(wù)能力、利益相關(guān)方滿意度、創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展5個(gè)維度構(gòu)建績(jī)效體系。比起傳統(tǒng)平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度，針對(duì)PPP項(xiàng)目增加了項(xiàng)目環(huán)境維度，如此能夠更全面地評(píng)價(jià)整個(gè)項(xiàng)目情況。

從表2可以看出，針對(duì)污水處理的PPP項(xiàng)目做了一個(gè)全生命周期的績(jī)效考核構(gòu)建，該考核體系指標(biāo)比原有的考核體系更完整，貫穿了整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程，并對(duì)財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)、內(nèi)部與外部、現(xiàn)在與未來(lái)綜合進(jìn)行考量。根據(jù)該考核體系能夠?qū)ξ鬯幚鞵PP項(xiàng)目進(jìn)行更完善和科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)，提升項(xiàng)目控制、管理水平。

5? ? ?結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)許多PPP項(xiàng)目都存在績(jī)效制定不完善的問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)要不斷完善。經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，平衡計(jì)分卡可以引入PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。不僅僅是污水處理項(xiàng)目，還有交通設(shè)施、場(chǎng)館建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等多類PPP項(xiàng)目也都同樣適用。當(dāng)然，相關(guān)部門(mén)也可以借鑒更多的績(jī)效考核方法，促進(jìn)PPP績(jī)效完善與發(fā)展。只有建立完善的績(jī)效考核指標(biāo)，才能使我國(guó)的PPP項(xiàng)目質(zhì)量水平得以提高，減少各種問(wèn)題導(dǎo)致的項(xiàng)目暫停甚至撤銷帶來(lái)的糾紛和損失。

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