制度變遷理論與我國現金管理制度的演變

摘要：中國改革開放以來取得的輝煌成就，歸功于成功的經濟轉型。經濟轉型是一系列制度變遷的過程。作為一種公共產品，制度首先用于滿足是公共需要，同時也是國家管理經濟社會的重要手段。制度是政治、經濟、社會和文化發展的產物，并隨著環境的變化而變化，這一破舊立新的過程就是制度變遷。在金融領域，現金管理制度的演變過程是制度變遷的一個典型實例。

本文應用制度變遷理論，分析了現金管理制度的主要缺陷。認為《現金管理暫行條例》嚴重脫離實際，管理模式僵化，已經不適應當前經濟社會條件和國家治理的需要。實施制度創新，徹底改革現金管理制度勢在必行。

關鍵詞：制度? 制度變遷? 現金管理制度? 演變

一、制度變遷理論

諾思（1990）認為：“制度是一個社會的游戲（博弈）規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”。制度變遷，也即新制度（或新制度結構）產生，并否定、揚棄或改變舊制度（或舊制度結構）的過程。制度變遷具體表現為：（1）一種效益更高、交易費用更低的制度對另一種效益較低、交易費用較高的制度的替代過程。（2）對一種更有效益的制度的“生產過程”，即制度創新。

二、制度經濟學視角下的我國現金管理制度

現實中不存在完美無缺的制度。制度缺陷不僅影響制度的實施效果，還決定了制度的壽命。合理的制度設計是制度發揮功能的前提。

2011年修訂后的《現金管理條例》（以下簡稱條例）存在的主要問題是：（1）現金管理的立法宗旨已經不適合時代要求，亟待更新。（2）忽略了我國非現金支付方式迅速普及的現實，給予開戶單位現金使用的范圍過寬，為其隨意套取現金敞開了方便之門。（3）開戶單位現金結算起點只有1000元，這個標準明顯偏低。（4）未將自然人現金使用納入監管范圍，制度設計存在重大缺陷。由于公款私存的情況普遍存在，大量公款可以輕易轉換為個人結算賬戶資金。開戶銀行只監管開戶單位的現金使用，忽視自然人現金使用問題，等于放棄了半壁江山。這是現金管理制度失效的根源之一。（5）《條例》第九條有關開戶單位庫存現金限額的規定，對開戶單位和開戶銀行都沒有實際意義;第十一條有關禁止坐支現金的規定，因開戶銀行無法實施監管，這條規定形同虛設。等等。

制度的生命力在于它的適應性。脫離實際、不合理的制度設計，在實踐中將面臨重重阻力，難免失敗的結局。

三、現金管理制度下的利益格局分析

按照馬克思主義的觀點，物質利益是人們實踐活動的動因。制度的一個重要作用是調整利益分配關系。目前我國現金管理出現的問題，可以通過分析各方的利益格局得到解釋。

（一）開戶單位的利益

開戶單位的利益訴求是提取現金的用途及額度不受限制，現金存取自由，取消管制將使其利益最大化。由于執行監管制度會增加現金使用的費用和時間成本，開戶單位自然會要求開戶銀行給予照顧，提供各種便利。一旦各種照顧成為“普惠制”，開戶單位就打破了管制，使現金管理制度逐漸歸于失效。

（二）開戶銀行的利益

從監管意愿上來看，商業銀行之間存在激烈的競爭，最大限度地滿足開戶單位的需求，留住和爭取更多的客戶資源是商業銀行的核心利益。如果開戶銀行嚴格執行現金管理制度，會造成“損人不利己”的“雙輸”局面，即一方面是客戶失去了便利性，另一方面可能導致銀行業務的萎縮。這種做法無異于作繭自縛，間接幫助了競爭對手。因而，開戶銀行沒有從嚴管理開戶單位現金使用的動機。

再從監管權限和手段上分析，因開戶銀行無權對開戶單位違規使用現金的行為進行處罰，缺乏有效的管理手段，只能做一點政策宣傳、解釋方面的工作，基本喪失了履行現金管理職能的能力。

（三）監管方的利益

我國的現金管理工作主要由人民銀行負責。對于現金管理工作，從人民銀行總行到各分支機構及其工作人員，并無物質利益可言。實施監管需要耗費大量的人力、物力和財力，以維護正常的經濟金融秩序和國家法律法規的權威。人民銀行在監督執法過程中，難免與開戶銀行和開戶單位產生矛盾和對立，監管工作的阻力和難度很大。由此來看，監管方實施有效監管缺乏足夠的動力。

以上分析表明，開戶單位具有強烈的意愿打破現金管理的約束，實現自身利益最大化。商業銀行既沒有管理意愿，也缺乏管理手段，反而具有暗中配合開戶單位打破管制的動機，因二者的利益具有一致性。人民銀行作為監管方缺乏積極主動監管的激勵，加上這項工作繁瑣而復雜，疏于管理就成為常態。

制度的激勵作用是制度發揮總體作用的基礎。制度實施是否成功既取決于激勵的效率、方向，還取決于監督的力度、效率以及獎懲的力度、效率?，F金管理制度涉及人民銀行、開戶銀行和開戶單位三個不同的利益主體。有效解決激勵、監督和獎懲問題，是現金管理制度取得成效的關鍵。

四、現金管理制度的演變

目前，《條例》仍然是規范開戶銀行、開戶單位現金使用行為的行政法規。近年來《條例》的實際執行效果不好，相關規定落實不到位。對于一項沒有實際執行效果的制度，不外乎以下幾種處理方式：

（一）宣布廢止

因《條例》已經不適合現實經濟社會發展情況，沒有存在的理由，國家宣布廢止該項制度?？赡艹霈F的問題是留下了法律真空。如果沒有出臺新的法規，現金管理工作將無法可依，將會出現放任自流、極度混亂的局面。

（二）無疾而終

監管方既不宣布廢止《條例》，也不對其實施改進、修訂，對現金使用過程中的違法違規行為聽之任之，默許現金管理制度長期處于失效狀態，其結果就是這項管理制度無疾而終。

（三）繼續保留，修改、完善使之發揮應有的作用

這需要進一步明確現金管理制度的必要性和重要性，充分考慮經濟社會發展的需要和現狀，兼顧國家、開戶單位和個人儲戶的利益，修改、完善不合理、脫離實際的條文，使之具有可操作性。

現金管理制度修訂后，監管方在現金管理過程中真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護國家法律尊嚴。修改完善現金管理制度有兩種方式：一是修訂現行《條例》，使之更具有合理性、可行性;二是考慮到《條例》需要修改的地方的確太多，幾乎涉及所有條款，不如推到重來，建議全國人大制定《現金管理法》取而代之。修訂現金管理制度，應充分考慮新制度與《儲蓄管理條例》《銀行卡業務管理辦法》等相關法規的協調與銜接。

五、結語

現金管理制度形同虛設，為一批特殊利益群體，包括偷逃稅、逃費債務、洗錢、販毒、走私等非法行為的開戶單位以及灰色收入的獲得者提供了便利。當然，《條例》也顧及到文化水平較低人群、不掌握非現金支付手段的中老年人以及居住在交通、通信、金融設施落后邊遠地區人群的利益。照顧弱勢群體或許是這項制度未能進行根本性改革的原因之一。然而，保護弱勢群體利益的初衷，卻在客觀上產生了縱容特殊利益群體違法違規行為的效果-這種局面與國家治理目標背道而馳。

現金管理制度的嚴格與寬松，不僅是儲戶使用現金方便不方便的問題，而且還涉及各方的經濟利益和國家的法制建設。如果這項管理制度失靈，將產生侵害國家經濟利益、加重公共安全隱患以及國家法律法規權威性、嚴肅性喪失的嚴重后果。

目前，中國無現金社會的發展進程不斷加快，監管方實施更加嚴格的現金管理制度的條件日益成熟。改革現行現金管理制度必將改變各方的利益格局，難免會遇到一些阻力和困難。但是，權衡創新現金管理制度的成本和收益，徹底改革現金管理制度勢在必行。

參考文獻：

[1]（美）諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：格致出版社.2014.

[2]馬克思恩格斯選集 （第1卷 ）[M].北京：人民出版社.1995.

[3]現金管理暫行條例. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1860822.htm

[4]何承文，薛玉玲.當前我國現金管理的缺陷及對策[J].金融與經濟.2015（11）：87-88+43.

[5]何承文.無現金社會發展趨勢下的現金管理制度變革[J].金融經濟.2019（10）：70-72.

基金項目：本文為廣州工商學院2017年度院級科研項目“當前我國現金管理制度的適應性問題研究”（項目編號：KA201710）階段性成果。

作者任職于廣州工商學院，經濟學碩士、講師