基于土地、戶籍、公共服務(wù)聯(lián)動改革的遼寧新生代農(nóng)民工市民化問題研究

張麗艷 崔寧

摘 要：新生代農(nóng)民工已成為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量，其市民化是勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進一步發(fā)展的必然要求。研究發(fā)現(xiàn)，市民化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移相互促進，且新生代農(nóng)民工有很強的市民化傾向，但承包地及宅基地、戶籍、社會保障和子女教育等因素的限制嚴(yán)重阻礙其市民化進程。因此，遼寧應(yīng)以建立戶籍、社會保障和土地制度聯(lián)動機制為主導(dǎo)，同時兼顧住房、技能培訓(xùn)和兒童教育等制度改進，以期促進新生代農(nóng)民工市民化。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工;市民化;“兩地”;聯(lián)動機制

中圖分類號：F323.6? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0012-02

2018年我國農(nóng)民工總量為2.88億人，占產(chǎn)業(yè)工人的2/3以上，成為促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的主要力量。新生代農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的51.5%，成為農(nóng)民工的主力軍，新生代農(nóng)民工的遷城之路不比老一代容易。近年來，農(nóng)民工回鄉(xiāng)潮和部分城市用工短缺等現(xiàn)象給政府敲響了警鐘，解決農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工市民化問題成為當(dāng)務(wù)之急。制造業(yè)作為遼寧經(jīng)濟振興中的支柱產(chǎn)業(yè)，容納的新生代農(nóng)民工數(shù)量眾多。因此，進行制度體系改革，選擇合理的路徑推進新生代農(nóng)民工市民化發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

一、新生代農(nóng)民工市民化的必然性

1.穩(wěn)步推進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的要求。根據(jù)中國社科院學(xué)者李長安的測算，在現(xiàn)有勞動生產(chǎn)率和土地承載力的條件下，目前中國農(nóng)村剩余勞動力仍有8 000萬—1億人。遼寧農(nóng)業(yè)勞動力的占比很大，需要通過向城市轉(zhuǎn)移實現(xiàn)不同生產(chǎn)部門之間勞動力資源的合理配置，以促進經(jīng)濟健康發(fā)展。農(nóng)村勞動力需轉(zhuǎn)移的數(shù)量等于在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工數(shù)量減去已經(jīng)取得戶籍的城鎮(zhèn)在崗農(nóng)民工數(shù)量，再加上農(nóng)村非農(nóng)勞動力數(shù)量以及農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量的總和。有研究顯示，市民化與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之間互為因果關(guān)系，二者相互促進。農(nóng)民工市民化滯緩是制約勞動力轉(zhuǎn)移的主要障礙，因此，農(nóng)民工市民化是促進遼寧農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的重要途徑。

2.工業(yè)化和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求。根據(jù)國家統(tǒng)計局對新生代農(nóng)民工的調(diào)查，70%的農(nóng)民工選擇在東部地區(qū)工作，主要集中在第二和第三產(chǎn)業(yè)，其中制造業(yè)集中度達到44%。遼寧是工業(yè)大省，裝備制造業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，而且也是農(nóng)民工高度聚集的行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要更多技術(shù)熟練、就業(yè)穩(wěn)定的工人。振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和遼寧沿海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實施，使遼寧經(jīng)濟發(fā)展加快，新型工業(yè)化對產(chǎn)業(yè)工人的需求將進一步增加。新生代農(nóng)民工受教育程度較高，對市民化的渴望更強，這一群體注定將是促進遼寧工業(yè)化和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要力量。

3.促進城市化健康發(fā)展的要求。遼寧的城市化水平在中國處于領(lǐng)先地位。建國初期，遼寧城市化水平迅速提高。1953年第一次全國人口普查顯示，遼寧城市化率為27%，具有老工業(yè)基地的優(yōu)勢。1990年為50.86%，遼寧城市化率處于領(lǐng)先地位。到2018年為67.37%，比全國平均水平高59.58%，位居第六。但同時也存在遷城人口比例較低等城市化質(zhì)量的問題，因此，提升遼寧的城市化質(zhì)量比推進速度更為重要。而農(nóng)民工市民化對城市化健康發(fā)展具有重要作用。

4.保持穩(wěn)定的要求。與第一代相比，新生代農(nóng)民工把個人的長期發(fā)展放在首位，而不僅把維持生計作為其留在城市工作的主要原因。他們對土地的依戀并不像他們父母那么深，同時渴望生活在城市，所以更需要而且也更容易市民化。即便如此，現(xiàn)有制度下新生代農(nóng)民工難以獲得城市居民資格，加上他們?nèi)狈r(nóng)業(yè)經(jīng)驗，在城鄉(xiāng)之間被雙重邊緣化，成為社會不穩(wěn)定因素。農(nóng)民工市民化能夠?qū)崿F(xiàn)工業(yè)化和城市化的統(tǒng)一，統(tǒng)合其工作性質(zhì)和地域，可以從根本上消除這種不穩(wěn)定。

二、新生代農(nóng)民工市民化的主要障礙

1.二元戶籍制度。中國的戶籍是記錄和保留自然人基本信息的法律文件，它與社會福利有關(guān)。二元戶籍導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、住房、社會保障和教育方面的權(quán)利不平等，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工的市民化。一些具有良好工作技能、穩(wěn)定工作和收入的新生代農(nóng)民工卻因戶籍問題無法定居城市，二元戶籍制度作為農(nóng)民工市民化最大的障礙，影響遼寧的城市化水平和質(zhì)量。

2.土地制度。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，在土地承包期內(nèi)，農(nóng)村人口遷居除縣城的大中城市變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，土地承包者必須把耕地歸還集體經(jīng)濟組織，同時須出售農(nóng)村宅基地和住房給集體經(jīng)濟組織居民。即農(nóng)民工遷居到城市不僅會失去土地和宅基地，而且除了住房基本得不到“兩地”的退出補償。農(nóng)民工寧愿在城鄉(xiāng)之間遷徙奔波，也不愿完全失去“兩地”的保障功能，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化進程。

3.低收入。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工檢測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工月收入3 721元，基本與城鎮(zhèn)居民平均可支配收入持平，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工月收入的2/3。根據(jù)對農(nóng)民工的調(diào)查，67.2%的新生代農(nóng)民工認(rèn)為自己收入低，是阻礙他們遷居城市的主要障礙。低收入的原因在于，一方面，農(nóng)民工自己缺乏技能和工作經(jīng)驗;另一方面，企業(yè)對新生代農(nóng)民工不夠重視，不愿為其福利提供有力保障，技能培訓(xùn)和職業(yè)晉升機會幾乎被忽視，這在一定程度上影響了他們的工作熱情。另外，近年來城市物價水平不斷上升，城市生活成本日益增加，也加劇了定居城市的農(nóng)民工困境。

4.公共服務(wù)的不均等。中華全國總工會的調(diào)查顯示，近半數(shù)的新生代農(nóng)民工尚未成家，這意味著他們中的大多數(shù)人必須在城市工作期間解決自身生活中的一些重要問題。一是住房問題。調(diào)查表示，63.2%的新生代農(nóng)民工認(rèn)為住房問題是阻礙城市安置的主要因素。大多數(shù)新生代無力買房，他們住在工廠宿舍、工作棚或生產(chǎn)場所，獨自租房或與他人合租。二是在社會保障方面。農(nóng)民工尚未完全被納入城市社會保障體系，參加社會保險的比例較低。根據(jù)專項調(diào)查，截至2018年底，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保率低于22%，其他社會保險項目，如醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險等參保率也較城鎮(zhèn)職工低得多。三是在兒童教育方面。子女教育問題是新生代農(nóng)民工人生計劃的重要組成部分，而入托入學(xué)難問題難以解決。四是自身培訓(xùn)方面。新生代農(nóng)民工注重職業(yè)發(fā)展和精神需求，但得到來自企業(yè)對他們的職業(yè)生涯規(guī)劃及培訓(xùn)機會很少。

三、制度改革促進新生代農(nóng)民工市民化

1.構(gòu)建戶籍、社會保障和土地制度的聯(lián)動機制。實行統(tǒng)一戶籍制度是促進農(nóng)民工市民化的第一步。2009年遼寧出臺統(tǒng)一戶籍相關(guān)規(guī)定，以定居條件解決農(nóng)民工的戶籍問題，擁有自己住房或者長期租房的農(nóng)民工可以獲得城市戶籍。但相關(guān)政策不完善，存在諸多問題，很少有農(nóng)民工可以負(fù)擔(dān)起買房費用且長期生活在城市的能力，而且對于“長期”的界定并不清晰，難以實踐。為此，首先，遼寧應(yīng)加強戶籍制度改革，考慮軟化條件，包括長期租房，明確在城市租房時間期限。其次，穩(wěn)步推進統(tǒng)一戶籍制度，完善社會保障制度，使新生代農(nóng)民工更容易在城市定居。再次，由于戶籍制度及勞動管理等導(dǎo)致農(nóng)民工收入低，考慮到他們習(xí)慣依賴土地，制定政策讓農(nóng)民工遷入城市后仍保留土地承包權(quán)一段時間，并允許在更大范圍出售其宅基地和坐落其上的住房以提升其價值，確保他們可以利用土地收入來解決城市生活問題。待農(nóng)民工最終解決城市住房等問題，土地安全功能將逐漸減弱，農(nóng)民工將完全離開土地。

2.解決住房問題。新生代農(nóng)民工住房政策已在遼寧省列入規(guī)劃，但效果不佳。除大連市外專門為農(nóng)民工群體建房微乎其微，也未出臺農(nóng)民工住房公積金政策。遼寧可以效仿其他省市，如上海、重慶模式建設(shè)宿舍和農(nóng)民工公寓，必須完善生活設(shè)施和加強管理。盡快把農(nóng)民工納入城市住房保障體系，使他們享受作為市民福利的廉租房和公租房，并制定把農(nóng)民工納入住房公積金制度等相關(guān)政策。

3.提高合同簽訂率，保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。按照法律規(guī)定簽訂正式的勞動合同才能保護農(nóng)民工權(quán)益。據(jù)調(diào)查，54.4%的新生代農(nóng)民工沒有簽訂合同，勞動力供給過剩背景下企業(yè)出于節(jié)省用工成本考慮不愿意簽訂合同。沒有了合同約束，一是無法保證所有的農(nóng)民工享受各種社會保險，二是雇主可以隨意延長工作時間，不及時支付工資。因此，有關(guān)部門應(yīng)加強對企業(yè)的監(jiān)督檢查，迫使他們簽訂勞動合同，以更好地保護農(nóng)民工的權(quán)利，并對其拒絕簽勞動合同的行為予以法律制裁或行政處罰。

4.建立人性化管理體系。新生代農(nóng)民工收入普遍較低，城市生活成本較高，如果掌握技能的農(nóng)民工因生活所迫返鄉(xiāng)，企業(yè)需追加對新工人的培訓(xùn)投資，勢必增加用工成本。但由于新生代農(nóng)民工有更多的利益訴求，僅靠提高這一群體的工資也不能保證使其長期留在企業(yè)。因此，容納較大數(shù)量農(nóng)民工就業(yè)的遼寧省，不僅要適時適度提高新生代農(nóng)民工的工資及社保待遇，而且要引導(dǎo)企業(yè)關(guān)注其更高層次要求。如重視新生代農(nóng)民工的人文關(guān)懷和人性化管理，確保他們享有平等的福利待遇和晉升機會，協(xié)助其制定合理的職業(yè)規(guī)劃。另外，應(yīng)建立企業(yè)、政府和培訓(xùn)機構(gòu)合作舉辦培訓(xùn)的長效機制，從根本上解決遼寧新型工業(yè)化的較高技術(shù)要求與60%的農(nóng)民工從未接受過培訓(xùn)的矛盾。作為教育大省遼寧應(yīng)為新生代農(nóng)民工提供包括計算機等普通培訓(xùn)內(nèi)容，以及針對其工作性質(zhì)開展特殊技術(shù)培訓(xùn)，特別是專業(yè)資格水平等方面的培訓(xùn)。

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