新城風貌規劃的價值與實踐

0 引言

全球化進程下，新城風貌趨同、城市個性特征相似等現象不斷出現，“千城一面”等城市風貌失落（無序）問題正在加劇。在當前的城市規劃管理體系下，風貌規劃往往被作為單純的技術性管理工具來看待，以系統論等理論為代表的自上而下風貌要素控制，已成為我國風貌規劃控制的主流方法。由理性主義指導，以自然科學方法論為主的控制理論，正促使我國風貌規劃走向“理性、效率和公平”的公共管理大趨勢，而同等重要的城市風貌空間文化價值卻頻遭“忽視”。

1 概念界定

1.1 新城風貌與新城風貌規劃

風貌，原是一個文學概念。城市空間研究中引入“風貌”的概念，并用以描述城市中長期沿襲、積淀而形成的城市面貌、文化特征、城市精神等難以具體描述的獨特城市景觀特征。“風貌”在我國城市規劃研究中仍屬于非規范性的概念，學術界對“風貌”概念也沒有一致的定論。本文所指的風貌，是城市物質空間所具有的文化特性及上升到精神層面的場所氣質，是人們對城鄉物質環境、文化風俗、公眾素質的總體印象[1]。基于以上定義，本文所指的新城風貌，是由建筑群、自然山水與植被、城市道路、城市色彩與材料、廣告店招與城市照明等所構成的、區別于其他新城的空間形象特征總和。

新城（城市新區）是城市快速發展的產物，是城市增量規劃中“白紙”上的藝術創作。新城風貌規劃不僅關系到新城風貌的塑造，同時，也關系到新城建成后的城市魅力及綜合競爭力。新城的風貌規劃通常偏重延續、傳承地域文脈基礎之上的文化創新。新城風貌與歷史城市風貌在內容構成與屬性等方面既有交集，又各有不同。相較于城市其他區域，新城的風貌規劃研究重點和要素均有其獨特性（表1）。

表1 新城風貌規劃與歷史城市風貌規劃對比

1.2 價值與價值觀

價值論中，“價值”并非一個簡單的實體概念，而是用于指代主體需求與客體屬性之間的某種特定關系。價值論認為，價值來源于客體，取決于主體的需要。沒有主體的需要，就沒有一系列價值活動的基礎[2]，價值的實質正是客體對主體需求的滿足。某種事物或現象具備價值時，它就成為人們的需要或者興趣，因此，價值最終還是通過人的實踐而實現。

價值觀是基于人的某種思維感官的認知、理解、判斷或抉擇，即個體對客觀事物（包括人事、物）意義的評價、看法、認識或定位，或者確定其重要性或是非的思維方式或價值取向。同一價值觀可對個體行為、群體行為乃至整個組織行為同時產生影響。

公眾是新城空間的使用者，風貌規劃對實現更多公共空間、提供宜人安全的居住環境、展示更活躍的城市文化等公眾利益訴求的滿足過程，既是體現公共價值觀的民主過程，也是一個多元參與的過程。缺乏多元參與主體的新城風貌規劃更像是反映規劃設計者及政府決策者精英主義式的一元價值觀，而非公共價值觀[3]。新城風貌規劃中蘊含的公共價值觀決定了新城風貌規劃控制的發展方向和實現方式，在某種程度上，可看做是一個時代內整體社會價值取向的折射。

2 新城風貌規劃的公共空間文化屬性

新城作為城市發展中難得的“一張白紙”，良好的城市風貌因周邊干涉條件少而更有可能實現。從外部看，理想的新城風貌規劃是對高品質公共空間的追求；在內部來看，融合了城市文化的高品質公共空間，又反過來對廣大市民的社會性需求予以滿足。

2.1 新城風貌規劃的公共屬性

新城建設活動中，價值往往與利益直接相關。風貌規劃實施管理過程中，參與主體的多層次性催生了地方政府、主管部門、開發企業、規劃專家、公眾等不同的利益訴求主體。由于各個主體所代表的價值取向、關注焦點均有所不同，不同參與主體之間利益博弈的復雜過程被隱藏在風貌規劃所涉及的每一項導控指標或每一條形態控制要求背后。由此，開發企業、城市政府與社會公眾三者間形成了以城市開發建設為目標的既統一又對立的矛盾統一體（圖1）。新城風貌規劃作為規劃實施管理的“紙面成果”，在多元博弈的復雜形勢下，綜合考慮新城開發建設活動中各方利益的同時，在風貌規劃編制、審批和實施的全過程管理實踐中，尋覓各方利益協同的“價值平衡點（公共價值）”，并最終實現綜合利益的最大化。這才是新城風貌規劃真正的公共價值。

風貌規劃的制定和實施會對新城土地利用方式、建設行為產生多方面的影響，風貌規劃價值在短時的利益追求中往往被低估；多元主體間的利益博弈壓力更容易導致風貌規劃的價值無法得到充分認識。更有甚者，風貌規劃價值觀的扭曲使風貌規劃淪為滿足少數利益群體需求的技術工具，公共利益得不到滿足甚至直接被忽視。在此背景下，只有從哲學層面追本溯源地重新審視、探究風貌規劃的多元價值，才能充分發揮風貌規劃對新城開發建設的促進作用。

2.2 新城風貌規劃的空間文化屬性

城市風貌是政治、經濟和意識形態相互作用的結果，也是文化的自然、社會及人文三種維度（即城市文化的物質性、社會性和精神性）的統一（圖2）。作為城市長期發展過程中形成的傳統、文化和生活環境特征，風貌是地域文化系統的一部分，是城市的精神和靈魂，也是對城市空間文化意義的動態詮釋。

圖1 新城風貌規劃中的多元利益主體

圖2 空間文化視角下的城市風貌規劃

城市風貌探討文化如何賦予城市空間以意義，探究文化在城市空間形態塑造過程中的功能和意義。風貌規劃視角下的新城空間不僅是一個物質性觀念，更是文化現象、政治經濟現象和心理現象的化身。新城風貌規劃的本質要求與核心價值，不應只滿足于高效的城市建設和經濟開發需求，更應努力探尋“什么樣的城市讓人們生活得更美好”，即反思新城自身應該具有怎樣的人文尺度和風貌特色。

2.3 新城風貌規劃是一種公共文化產品

與文化治理關注的內容相似，風貌規劃同樣涉及到了政府公共管理的機制、機構、策略等層面的內容。在風貌規劃管理過程中，突出對保障機制、管理程序等的建構，實現風貌規劃控制由“要素式的控制法則”向“風貌引導策略”轉變，這是文化藝術公共治理的重要特征。新城風貌規劃從本質上來看，是新城空間文化秩序的建構問題，涉及自我與他人、主體向度與客觀世界的關聯問題，其難點在于管理主體與多元利益主體、新城公共空間文化之間利益平衡的交接點。公共文化視角下的新城風貌規劃除了關注管理技術、管理機制等，還將城市文化、文化審美等內容涵蓋其中。公共文化轉向下的新城開發建設實踐，追求的是社會認同基礎之上的社會、經濟、文化的和諧統一。風貌規劃作為一種功能性管理工具，其作用應轉向實現規劃管理的社會目的，即真正強調風貌規劃的社會公共空間文化目標，促使新城風貌從散亂的私人文化向公共空間文化的整體利益回歸，散亂多元的建筑單體風貌向有機多元的建筑群體風貌轉變。

2.4 新城風貌規劃是一種公共價值觀

新城風貌是大眾對新城空間場所體驗的共同印象，是公共價值（絕非個體價值）的反映，“公共表達不是為了表達主體的差異性，而是為了尋求共識”[4]。新城風貌的公共性體現在兩個方面：首先，新城風貌不再僅僅是作為一種被客觀描述的物質性概念，而是一種變化的文化觀念和身份認同結果；其次，新城風貌在文化、生態、環境和社會等領域具有重要的公共利益作用，其本身也構成了一種重要的經濟發展資源。新城風貌是伴隨著城市土地開發建設從“二維”空間到“三維”空間、從“物質”建設到“物質與精神統一”再到“空間體驗表達”的發展過程而產生的一種新興的公共權利。新城風貌問題的根源在于社會公共空間中文化內在的秩序失調，以及公共價值觀的混亂。

3 新城風貌規劃的價值關系

價值關系是指價值主體（人的需要）同價值客體（事物屬性）的關系。風貌規劃的價值關系，一方面，表現為社會、經濟、文化及美學等方面的風貌價值不斷滿足社會及個體的諸多利益需求；另一方面，多元的風貌規劃參與者為最終實現良好的風貌規劃（實施）成果不斷地協調均衡各方利益，并影響風貌規劃不同價值的實踐（圖3）。

3.1 多元的風貌規劃價值主體

圖3 新城風貌規劃的價值關系示意圖

新城建設的不同參與者對城市風貌規劃產生的影響和擁有的權力，很少是平等的，他們對風貌規劃有著各自不同的利益訴求，且都冀盼從風貌規劃中獲得最大收益。代表私人利益的新城開發企業及投資者，擁有十分強大的資金優勢和文化話語權；代表公眾利益的地方政府，既要提供公共產品營造美好的城市形象，又要維護好投資氛圍提高經濟競爭力；社會群體、廣大市民和外來游客，直接承受著新城開發建設活動的結果；規劃建設專家作為獨立的調停人，要維護城市公共空間文化的長遠使命。新城開發建設過程中，不同利益群體的沖突直接決定了風貌規劃價值主體的多元化，但風貌的社會屬性決定了新城風貌規劃實踐的核心問題在于，風貌規劃過程中對多元價值主體利益的尊重、平衡與協調。

3.2 多層次的風貌規劃價值

新城風貌規劃具有公共價值，體現在新城公共空間的營造、公共利益的維護中。風貌的公共屬性決定其必須擺脫當下風貌規劃控制效果差強人意的困局。一方面，應引導開發商聚焦整體關系、避免單元地塊各自為政；另一方面，應盡快擺脫學科語境對色彩、風格、符號、設計手法等多元性的扼殺，避免一管就死。

新城風貌規劃更具有獨特的空間文化價值。它決不僅僅是對物質要素的簡單控制，更要彰顯城市文化特征與性格特色，解決新城開發建設過程中文化的失序問題。良好的新城風貌規劃從人文、藝術、心理感知和心靈感受等精神層面出發，在城市空間形態建設過程中，重視和培育城市之“風格”、城市之“精神”、城市之“意境”[5]，以彌補法定性城市規劃的“特色”缺位，催生新城公共文化價值。面對宏大龐雜又獨特的空間文化屬性，須盡早進行城市美學的專業判斷與公眾引導，發揮城市風貌規劃的前饋和洞察功能，在城市設計、控詳規之前和之間作不同程度的研究，使涉及審美價值的風貌要素管理的實施阻力最小化。

3.3 新城風貌規劃的價值困境

城市公共空間文化的價值，在實踐中常常湮沒于重利、輕義、如火如荼的新城開發的洪流之中。新城風貌趨同與缺乏文化滋養的深層原因在于，對城市的所謂“理性”治理，實質上只是針對新城物質空間形態的調控，而非對城市公共空間文化秩序及場所體驗的調控。這種片面性的治理，往往打破了城市空間文化的有機秩序，使新城風貌規劃面臨著諸多價值困境。

（1）新城風貌規劃中存在著公平與效率的悖論。新城開發建設日益市場化，在這過程中是效率優先，抑或公平優先？是效率優先兼顧公平，還是公平優先兼顧效率？在公平與效率這兩項基本價值之間，新城風貌的價值選擇時時陷入兩難困境。

（2）新城風貌規劃控制的手段與目標偏離。現有城市規劃體系下，完美的“空間藍圖式”風貌規劃不能精確地反映、解決高度復雜的風貌問題；風貌的諸多特征和發展結果也很難僅憑設計導則等單一的技術文件就能預見。現行的管控技術手段每每偏重于“理性工具”，反而帶來新一輪的“千城一面”。手段與目標的偏離普遍存在。

（3）新城風貌規劃價值判斷的錯位。將“追求社會公共利益的保障和提升”作為目的，在理論上無可厚非。然而，在市場經濟條件下，社會階層和不同利益群體的分化程度越來越高，不同群體難以具有共同的價值取向，提取共同目標、達成公共利益變得愈發困難。開發商等占據大量資源的強勢群體憑借其社會、政治、經濟等實力，以強勢群體價值判斷基礎的新城風貌規劃決策，不僅損害了社會公共利益，而且造成風貌規劃價值判斷的錯位[6]，導致新城風貌規劃的價值異化。

4 新城風貌規劃的價值導向

4.1 樹立正確的風貌規劃價值觀

新城建設實踐中，多元利益的矛盾交織反映出公平與效率之間的矛盾。這種基于價值取向的困難抉擇絕不僅僅是“效率是手段，公平是目的”的簡單關系。從長遠來看，追求公平的實質是促進更高的效率，追求效率的最終目的也是為了實現更好的公平。新城規劃的價值取向必須同時包含公平與效率，并最終走向協調、有機的城市空間秩序引導，公平、效率、秩序三者之間是無法分開的。要解決當下新城風貌規劃中的各種問題，實現其制度變革，必須在理念上突出風貌規劃兼顧效率公平的核心價值，并在實踐中促進風貌規劃的價值取向，由滿足新城建設效率的需要，向同時滿足效率與公平及城市空間文化有機生長三重需要的方向轉變。

4.2 從結果控制轉向價值引導

通常的城市風貌規劃者，習慣于依賴理性主義的思維路徑，通過規范性、技術性的指標，把模糊的、高度感性的城市風貌意象，假設為精確劃一的要素控制；將綜合性的空間體驗，抽象為理性的單一要素量綱。基于物質形態控制的“結果導向”型控制，不幸成為當前我國城市風貌規劃實施管理的主要方式。

然而，基于單一要素量化指標的物質形態控制，與本質上新陳代謝的城市風貌生成過程，始終存在著內在對抗。新城風貌規劃的實施過程，不僅表達了設計師和規劃實施管理者對新城風貌塑造的期盼，也表達了項目設計師的價值追求和創作，更表達了開發者所代表的市場或個體偏愛。新城風貌規劃所確立的“理想藍圖式”構想，需要不斷地進行動態調整與修正才能得以實現。“風貌引導過程”和“風貌控制結果”都是風貌規劃實施不可或缺的組成部分，兩者應該互相推動。新城風貌規劃的實施既要注重結果控制，更要強化過程控制。

將新城風貌規劃作為一種“過程特征”加以研究，新城風貌規劃的目標也應隨之做出相應的校正與發展，即：從關注具體化的“風貌結果控制”（物質形態建設）轉變為關注“風貌塑造過程”（風貌價值導向）的引導。兼具技術性結果控制和社會性過程管理的雙屬性管理，方能以“價值管控導向”的新方法，取代“結果控制導向”的傳統風貌規劃方法。

4.3 走向社會行動實踐的風貌規劃

在龐大的、多元的新城風貌之中，蘊藏著種種復雜關系，這種“關系范疇”本身就是一種“社會價值”或文化結構。良好風貌的形成，絕不是簡單的視覺美學問題，也并非個體的行為代表，而是長時間、多元價值判斷的結果。風貌的“體驗”意義不僅存在于經典的自上而下規劃過程中的固化設定，而且作為工具或過程，是在權變的創作過程和適應性公共管理過程中相互結合的產物。它是一種“社會行動”的實踐過程，而不是理性主義的推理結果。

風貌規劃的本質是營造一個反映不同管理層次、利益主體及社會公眾的共同愿景（Visions），是一種謀求多元利益主體的平衡與共贏的協商機制，是一項政府主導、專家主謀、多元主體參與的空間文化行動。

5 新城風貌規劃價值的實踐路徑

5.1 政府主“導”的多元創新管理機制

公共空間文化管理所涉群體廣泛而復雜，為方便溝通、網絡管理和有效協調，西方國家多數城市成立了專門的文化規劃顧問委員會以負責文化規劃事務，成員包括專職文化規劃人員、政府官員、公眾代表團體、商業或非贏利組織等各方利益代表，是直屬于地方政府的協調機構。考慮到新城開發建設的特殊性，結構可相應簡化，但仍應是多元主體在政府主導下共同參與的管理機制，以促使新城風貌規劃管理從靜態、單向度的政府部門行政管理走向動態、雙向互動的多元組織管理模式。

5.2 專家主“謀”的專業技術把控

新城風貌命題具有長期性、綜合性和不可量化性，規劃專家的權威認知，一方面，可以提供更為全局的、持續的、專業的知識和行動策略，并不斷地總結和提升；另一方面，可以有效地協調各不相同的文化訴求，并為相關的政策法規、行業標準提供技術支撐。從國際經驗看，多數歐洲國家都設有專門的規劃專家顧問機構，如荷蘭設有獨立專家組成的設計控制委員會；法國、日本的景觀法規定了這些委員會的成員構成及其法定職能；上海也已在實行地區規劃師、風貌顧問等制度。根據現行國情和城市規劃管理體系，各地的重要新城應盡快建立和完善穩定的權威專家顧問組（規劃委員會/風貌委員會），施行風貌審議（審查）制度。

5.3 動態有效的多層次公眾參與

新城風貌規劃管理活動以實現有機多元的風貌特色為公共價值取向，不僅要求風貌規劃決策本身的科學性、文化藝術性和前瞻性，更要求規劃管理過程的公眾參與度，落實過程民主性與公開性。

考慮到公眾對風貌規劃的認知層次不一，在風貌規劃管理的不同階段，采用類型豐富的公眾參與形式，更有助于提高城市風貌規劃的合理落實。例如，在編制涉及重點地段、重要公共項目的城市設計時，公眾參與可與規劃委員會相結合，通過建立由規劃委員會組織調查、征求公眾意見的機制，提供更多、更廣泛、更切實的風貌建議，提高風貌規劃編制的落地性；而在權威專家顧問組（規劃委員會/風貌委員會）審查項目方案的階段，可以通過探索公眾旁聽會的方式，增加決策過程的公開透明；此外，還可通過建立地區規劃師制度，引導居民展開更為有效的公眾參與形式。

5.4 完善制度保障體系

我國以控詳規為核心的城市規劃管理體系，以及相關的法律法規體系已經建立，但關于風貌等公共空間文化的體系遠未成熟，具有可操作性的公共管理依據有待建立和充實。盡快建立起行之有效的風貌規劃管理機制、風貌跟蹤監督機制、風貌審批驗收機制，是迅速提升我國城市風貌治理能力的當務之急。

6 結語

城市風貌治理所面對的，是不同價值主體、各自利益訴求，但是共同、唯一的公共文化空間。風貌規劃須確立正確的價值觀，即促進新城風貌規劃的公共性價值取向，從效率優先轉為效率兼顧公平，并實現新城空間文化有機、有序、和諧地發展。一味地沿用理性主義的習慣思維路徑，簡單指標式、要素式的控制，是導致傳統風貌規劃走向歧路的鬼魅。法國、日本《景觀法》的經驗和教訓，可以成為實現美麗中國目標的他山之石。

新城風貌規劃作為現代城市一項新興的、復雜的、長期的公共空間文化工程，不但需要重塑風貌規劃的核心價值體系，而且需要積極探索，盡快建立起符合國情、合法合理合情的風貌治理體系。