生產創新作為后工業城市更新的驅動力
——以紐約市布魯克林濱水區三個工業遺產更新項目為例

0 引言

20 世紀70 年代以來，全球大城市經歷了普遍的去工業化進程，城市濱水區作為前工業城市的產業聚集地帶，面臨著產業空心、空間破敗和社區衰退等問題。各城市采用了多種途徑來推動城市更新。其中，主導性的模式有房地產驅動的城市更新和文化驅動的城市更新[1]，其核心策略是通過提升土地使用強度（高密度）和提升土地附加價值（文化價值）來提升土地的交換（房地產）價值，進而推動城市向服務業、金融業為主導的后工業城市轉型。

房地產和文化驅動下的更新政策形成了高度依賴投資拉動的城市復興實踐，由此伴隨著紳士化、產業結構單一、貧富差距拉大等社會問題[2]。很多學者指出，城市更新需要進一步拓寬自身的視野，尋找更多樣的驅動力，推動兼具社會責任、文化促進、產業發展的綜合性更新項目的出現[3]。近幾年，紐約市布魯克林濱水區更新中加強了對本地化產業發展的重視，其基于都市制造業的生產創新實踐正被作為一種新的城市更新模式，應用于多個更新項目中。

本文選擇布魯克林濱水區結合制造業發展的三個工業遺產更新項目，分別為布魯克林海軍造船廠、布魯克林陸軍碼頭、工業城，展示在生產創新作為后工業城市濱水區更新的驅動力基礎上，城市如何采用不同更新機制（主體、產權、融資）和不同的更新策略（空間、功能、環境），推動城市產業、社區、環境的可持續發展。其中：布魯克林海軍造船廠是由非贏利組織運營的市屬工業資產，更新定位為城市制造業復興中心；布魯克林陸軍碼頭是由城市直屬機構運營的市屬工業資產，更新定位為促進本地工商業發展的城市工業創新中心；工業城是私人開發商投資改造的私人物業項目，更新定位為結合制造業、科創產業和零售體驗的混合式創新街區。

1 紐約布魯克林濱水區更新發展進程

1.1 航運產業和制造業的蓬勃發展下生產繁榮的濱水區

布魯克林濱水區的興起得益于19 世紀中期紐約全球重要港口地位的確立，因為曼哈頓濱水區土地價格高昂，而靠近布魯克林東河的濱水區相對土地價格低廉，又緊鄰曼哈頓區域，因而成為該區域海事、碼頭倉庫、工業產業的首選之地。從1801 年起，美國海軍在Wallabout 灣建設了一個巨大的造船廠（現布魯克林海軍造船廠），隨著20 世紀40 年代亞特蘭大（Atlantic）和 伊利（Erie）港的開放，布魯克林濱水區確立了其全國重要海港的地位。

19 世紀末，日落公園的聯運工業設施—布什碼頭的建設，進一步推動了該區域的產業發展。布魯克林濱水區成為軍事和商用船舶停靠、貨物裝卸、倉庫分運和制造業生產匯集的工業地帶，在1965 年，有230 萬名工人在布魯克林的濱水區工作[4]。

1.2 去工業化后濱水區逐漸邊緣化

20 世紀30 年代開始，摩西通過建造大橋、隧道和高速公路，將紐約大都市區域的整個交通系統進行改造，工業的運輸方式從火車向卡車運輸轉型，紐約作為貿易港口的角色開始轉變。到20 世紀六七十年代，隨著集裝箱運輸的出現，原本功能性極強的濱水設施面臨過時，布魯克林失去了其貿易航運的中心地位。

同時，隨著全球產業的轉移，大量的大型制造業離開城市，帶來濱水區經濟蕭條，工作崗位減少，由此伴隨著整個社區人口結構的變化，白人家庭在郊區化浪潮中離開城市，區域產業流失、投資銳減、工業設施空置、犯罪率居高不下，濱水區成為城市的邊緣地帶。

1.3 濱水區發展回溫

20 世紀80 年代末～90 年代初，隨著紐約中心城的復興，布魯克林的濱水社區出現了新的變化。一些中產階級重新回到了城市居住，改造了濱水的褐石建筑（Brownstones）社區[5]。而紐約轉型為以金融、服務業為中心的全球城市[6]，濱水區的土地價值再次受到房地產投資者的重視。尤其是2000 年以后，基于政府的去工業化規劃，濱水區加速向居住和休閑娛樂功能轉變。

最典型的是2006 年市議會通過的綠點-威廉斯堡(Greenpoint-Williamsburg)重新區劃（Upzoning）計劃[7]，將濱水區域多個地塊的低密度工業用地轉變為高密度的居住用地，以此來吸引私人開發商投資建設高層共管公寓（Condo）。另外，布魯克林濱水區也出現休閑娛樂空間更新實踐。從北部的多米諾公園、中部的布魯克林大橋公園、小飛象街區（Dumbo），到南部的布什碼頭公園（Bush Terminal Park），這些項目提升了濱水區的可達性和休閑性，也使得濱水區成為新的投資熱土。

綠點-威廉斯堡濱水區的大規模住宅建設推動了整個威廉斯堡社區的紳士化進程，整個社區房租快速上漲，在紐約寬松的工業土地政策之下，大量工業廠房被改造為旅館、酒吧等休閑娛樂功能，而原本存留在城市中的本地制造商們則難以負擔高昂的租金，被迫離開[8]。紐約開始反思這一飽受爭議的開發模式，積極探索在休閑娛樂和房地產開發之外的其他更新模式。

1.4 產業創新發展成為新的驅動力

2008 年全球金融危機后，紐約愈發意識到過度依賴金融業和房地產業的城市經濟具有極大的脆弱性，城市加強了對創新經濟的扶持力度[9]。其中，小規模、聚焦利基（niche）產品的都市型制造業在全球城市的蓬勃發展受到重視。在普拉特中心（Pratt Center）和布魯金斯學會（Brookings Institution）共同發布的《中央政府在推動都市制造業發展的角色》報告中提出，美國都市型制造業的蓬勃發展潛力，正使其成為一種有效解決藍領階層就業、激發科技創新、促進城市包容性發展的新經濟力量[10]。

在經過幾十年的去工業化后，有著光輝制造業歷史的布魯克林工業海岸終于被認為是經濟多樣化和就業增長的機會空間，成為紐約城市推動產業創新的試驗場，并催生了多個基于制造業創新發展的更新實踐（圖1），促進原本蕭條的濱水工業設施重新回歸繁榮的生產就業空間。

2 紐約布魯克林濱水區三個更新改造案例

2.1 布魯克林海軍造船廠

2.1.1 發展概述

紐約布魯克林海軍造船廠始建于1801 年，曾是美國最重要的軍用造船基地之一，高峰期曾有7 萬名工人。朝鮮戰爭后，因造船業務大幅下降，于1964 年關閉。紐約市政府購買后作為工業園區運營，但在整個制造業外流的大背景下，逐漸走向了蕭條。到2000 年，園區的就業崗位下降到僅3 000 個。

2004 年開始，紐約政府開始加大對海軍造船廠的更新力度，非盈利組 織BNYDC（Brooklyn Navy Yard Development Corporation）作為園區的運營者，明確了創造高質量的就業崗位、促進城市制造業發展和將園區的經濟發展及資源與當地社區發展建立聯系的三大目標使命。在公共使命感驅動下，城市加大了投資，對內部基礎設施進行了全面改善，更新了多個工業廠房，引入了多種制造業企業和創業公司進駐。

經過十余年的持續投資，園區以制造業為動力的更新取得顯著成果。截至2019 年，園區原本廢棄的工業空間基本改造完成，就業崗位已經超過10 000 個，入駐企業超過400家，園區年經濟產出達到20 億美元，與布魯克林市中心（Downtown Brooklyn）和小飛象街區（Dumbo）構成的布魯克林“科技三角”，構成了布魯克林科技創新發展的核心區域，海軍造船廠成為紐約乃至全美制造業帶動城市振興的模范項目（圖2）。

2.1.2 功能定位

以制造業復興推動城市的科技創新發展。布魯克林海軍造船廠的更新項目，因其具有悠久的制造業歷史，園區將“制造業復興”作為最重要的目標。在引入的制造業產業中，園區表現出類型和規模的多樣性。

目前，園區內主要包含三類制造產業，傳統的勞動密集型制造業，結合3d 打印、生物制造、AI（Artificial Intelligence）等“高科技+制造”產業和文化創意相關的項目定制等“文化+制造”產業。在規模上，既有50 人以上的制造企業，也有在新實驗室（New Lab）中孵化的幾個人的創業公司。這種規模和品類的混合營造出園區多元的生產活力和創新發展氛圍（表1）。

2.1.3 更新機制

非贏利性組織作為更新主體，運營城市所有的工業土地資產。園區從1981 年開始即由非營利組織作為在地的房地產開發者和物業運營者進行運營。不同于私人開發商，其對園區的發展具有極強的公共使命意識，將引入的產業聚焦于租金收益并不具有市場競爭力的都市制造產業，是看重新興制造業的增長潛力和制造業能夠提供有質量的藍領工作崗位的能力。

圖2 布魯克林海軍造船廠2030 規劃總平面圖

表1 布魯克林海軍造船廠的重要更新項目

非盈利組織的運營組織作為公共投入和私人投資的橋梁，便于采用多樣的公私合作方式來撬動市場資源。例如，在77 號樓的改造中，園區利用公共投資撬動市場，設立房地產信托投資基金吸引私人投資。在新實驗室項目中，園區作為房東，引入私人開發商改造建設并運營空間。在新建的72 號碼頭中，園區與私人開發商合作開發，最終空間分割運營。

2.1.4 更新策略

將廢棄的工業廠房改造為適合現代都市制造業發展的產業空間，適應多類型城市制造業創新發展。園區目前僅有海軍醫院、1 號船塢、醫生住宅等三個紐約市登記的歷史地標，其中大量建筑沒有歷史保護身份。2014年，整個園區被登記入國家歷史街區名錄。在歷史街區內，聯邦政府和州政府對建筑改造項目有免稅政策。這一政策激勵了園區大量改造現有建筑，而非拆除重建。

在早期園區更新中，園區運營方更多地是以減少改造投入、大空間整體租賃的方式進行。為了適應當前園區多種類型，尤其是中小型制造企業的空間需求，采用了大空間整體出租、小空間分割出租、共享空間合作運營等多種模式并行操作。

門禁式園區融入社區生活。園區保留了造船廠空間布局，采用門禁式園區管理，是為了保證一個安全、便捷的產業空間環境。在內部營造高效率生產環境的同時，園區也積極融入社區，在外圍幾個節點向城市打開，增加社區需要的公共空間和公共設施，以提升社區的活力。

2.2 布魯克林陸軍碼頭

2.2.1 發展概述

布魯克林陸軍碼頭坐落在布魯克林日落公園社區的濱水區，占地約38 hm2，于1919 年建成。整個建筑群總建筑面積達37 萬 m2，由美國著名建筑師卡爾·吉爾伯特設計，在建造工藝上有極大的創新性。建成之初，作為紐約啟運港的總部和軍事補給基地，向世界各地的前線部署了大量的軍隊和武裝，二戰期間曾有兩萬多名軍人和文職人員在此工作。戰后因功能過時于1966年退役，紐約市政府于1981 年購買這一物業，由市政府直屬機構紐約經濟發展局（NYCEDC）運營。因改造花費較大，采取了相對消極的運營策略，大量空間因年久失修而廢棄，成為當時的城市邊緣地帶。

2010 年之后，城市明確提出將其更新建設為21 世紀的現代工業創新中心，于是，政府加大了財政投入，改造其基礎設施、廢棄工業空間和外部環境，并調整之前被動的租戶策略，鼓勵現代工業企業和本地小商業租戶進駐[11]。2018 年，布魯克林陸軍碼頭迎來其開工建設100 周年，園區存量物業改造完成92%，共有100 余家公司入駐，雇傭3 800 名工人，園區被認為是世界上最具有創新性、最開放的制造業園區（圖3）。

2.2.2 功能定位

打造21世紀城市工業創新中心。與布魯克林海軍造船廠的產業創新發展類似，該項目同樣致力于促進制造業發展。與海軍造船廠多規模的制造業發展不同，布魯克林陸軍碼頭重在為成長型的輕工業和本地小商業企業提供可負擔的工業空間。

園區為此重點引入的產業有各類初創階段的先進制造業、食品制造、服裝和時尚產業、電影、電視、媒體生產企業和一個微型制造中心。園區采用長租約和低于市場價格的租金，扶持無法承受高租金的制造業租戶和本地商業發展。

圖3 工業城規劃分析圖

2.2.3 更新機制

城市政府直屬機構作為更新主體，運營著城市所有的工業物業資產。布魯克林陸軍碼頭由紐約經濟發展局進行直接的投資和運營，紐約經濟發展局隸屬于紐約市政府的職能機構，其掌握了大量城市資產的運營權，在全市范圍內提供廣泛的項目（空間項目和服務項目）來推進城市經濟發展，提升就業率。

公共投資為主，漸進式改造更新。雖然都是政府資產，但與海軍造船廠在地化的運營不同，紐約經濟發展局運營著日落公園街區多片工業物業，對于陸軍碼頭的發展，其置于整個區域發展策略中進行平衡，投資的深度和力度因此有所限制。在園區的更新中，主要采用政府直接投資的方式，來漸進式地更新空置的大體量工業建筑。

2.2.4 更新策略

改善濱水區可達性，打造半開放的園區空間。與海軍造船廠門禁式的管理不同，陸軍碼頭的定位是一個面向公眾的半開放園區，這同時也有助于提升其作為一個蓬勃發展的制造業中心的效率和生命力。該區域原本在極大的外部空間，但因為車流混雜，步行可達性不佳。紐約經濟發展局邀請WXY 事務所對項目的外部空間進行改造設計。新的空間設計致力于生產活動和城市公共生活的和諧共存，通過平面上的人車分流，創造了超過9 000 m2的純步行空間，使其從之前車輛主導的區域轉為人車分流、步行友好的多用途空間。

為租戶、創業者和創新系統提供項目。紐約經濟發展局作為城市直屬的發展部門，將園區發展與廣泛的城市就業和創新促進項目聯合在一起，通過引入BAT 培訓實驗室、Workforce1 工業與交通職業中心、Futureworks 先進制造中心、Made IN NY 項目，園區成為提供連接企業家、人才、創新在地項目的空間載體（表2）。

2.3 工業城

2.3.1 發展概述

工業城同樣位于布魯克林日落公園社區，布魯克林陸軍碼頭以北。始建于19 世紀90 年代，是紐約第一個涵蓋制造、倉儲和物流的聯運中心布什碼頭的一部分。工業城占地12.1 hm2，總建筑面積達到60.4 萬 m2，主要包含16 座高密度的工業樓宇式建筑。從20 世紀60 年代開始，隨著城市制造業的衰退，工業城的主要制造商租戶搬走，物業空置率極高，成為吸毒犯積聚的高犯罪率地區。

2013 年，Belvedere Capital 和Jamestown 共同購買了這一物業，并開啟了再開發進程。新的開發聚焦快速發展的創新經濟，產業功能涵蓋了研究、工程、設計和制造生產領域。通過改造基礎設施，修復建筑立面和窗戶，并重新設計了內部庭院，這一衰落的工業建筑群正重新煥發生機，成為紐約乃至美國最受矚目的以創新經濟促進城市更新項目。已經擁有500 多家當地企業入駐，就業人數從2013 年的1 700 人達到后來的7 500余人[12]（圖4）。

2.3.2 功能定位

發展制造業、科創產業和零售體驗等功能混合的創新街區。不同于Dumbo 這類創意街區以聚焦TAMI（科技、廣告、媒體和信息）等知識經濟的產業策略，工業城認為知識經濟和生產制造的交叉互動可以提供獨特的創新能量。因此，除了引入TAMI 等高租金回報的創新產業外，工業城還策略性地引入了一些與文化生產、科技制造相關的制造業企業。在零售業的引入中，引入本地制造的巧克力、精釀啤酒等租戶，強化“紐約制造”的品牌宣傳。

表2 BAT 打造創新系統的在地化項目

圖4 布魯克林陸軍碼頭規劃鳥瞰圖

2.3.3 更新機制

建立私人資本對社區的長期、可持續投資模式。工業城作為私人地產，由Belvedere Capital 和Jamestown共同持有。對于私人地產商改造存量的工業物業，其面臨的最大挑戰在于如何激勵開發商擺脫短線的房地產投資模式，而與城市進行合作，對社區進行長期和可持續性的投資。

在該項目中，聯邦政府的機會區（Opportunity Zones）政策為進行長期投資（10 年）的資本免除收益稅，私人開發商利用政策，通過建立房地產信托基金（Reits）吸引聚焦長期收益的投資方。開發商Jamestown 因此不受制于短期資金回籠的壓力，也使得工業城的產業長期培育策略成為可能。

2.3.4 更新策略

靈活利用高密度的工業樓宇遺產，打造豎向混合多類型的空間產品。底層空間作為零售、活動空間使用。二層以上共設計四種不同的空間產品，分別為創意辦公室、小型辦公室、大型商務辦公室、生產空間。另外，園區還建設有創新實驗室，聚焦創新經濟工作崗位的技能培訓，以促進創新社區發展（表3）。

開放共享的創新街區空間。相比上述兩個案例，工業城采用了更為開放融合的外部空間策略，建設融合生產和消費的創新生活街區。為建立連通的步行空間，在建筑群中部，設立垂直于長條形建筑和庭院的步行通道“創新小巷”，使得來訪者可以在9 棟建筑形成的4 個長條形的內庭院之間便捷穿梭。庭院尺度貼合街道空間尺度，形成親密交流的公共空間氛圍。公共空間聚焦社區日常生活，通過下沉廣場、木平臺、沙坑、木階梯等空間元素，提供各種公共活動的空間設施。

3 從布魯克林濱水區看生產創新驅動的城市更新模式特征

上述三個案例均是紐約利用濱水工業遺產發展生產創新的最新嘗試，三個案例因產權、主體和資源條件不同，采用了各有側重的更新策略，也展現出生產創新主導的城市更新模式的多元性和靈活性，從三個案例的橫向對比中，可以看到以下特點。

3.1 都市型制造業是重要構成要素

三個案例的創新生態系統打造將制造業作為重要的構成部分，試圖建立從就業培訓與教育機構、孵化器、初創企業、研發機構、生產制造業和生產性服務業融合的完整的創新生態網絡。但從具體的操作方式上，生產制造在每個項目中扮演了不同的角色。

（1）布魯克林海軍造船廠案例中，通過多類型的制造業混合來推動城市科技創新。

（2）在布魯克林陸軍碼頭案例中，城市希望通過對小規模地方制造業的扶持，來促進社區經濟的發展壯大。

（3）在工業城案例中，私人開發商利用本地制造作為營銷策略，拉動體驗經濟和其他周邊產業的發展。

3.2 多方參與的開發模式

生產創新主導的城市更新，既不是依靠公共財政持續投入，也非尋求短期資本收益，而是致力于培育自身制造能力，對創新產業生態進行長期投資。三個案例中的產權和開發主體各有不同，其開發模式尤其是融資模式有極大的差異。

（1）在布魯克林海軍造船廠案例中，非營利組織作為第三方，平衡公共使命和運營需求的矛盾，靈活采用公私合作的模式，推進更新項目的融資和建設。

（2）在布魯克林陸軍碼頭案例中，城市政府直屬機構作為更新主體，運營城市所有的工業物業資產，利用有限的公共投資，漸進式地推進和運轉項目。

（3）在工業城案例中，私人開發商作為更新主體，持有并運營工業物業，公共部門則通過稅收等政策鼓勵方式，促進長周期私人投資的實現。

3.3 生產創新空間激發社區活力

在工業繁榮時期，生產空間往往因為其高污染和交通問題被認為需要與城市社區隔離。新的都市制造業正在以其小規模、輕型、綠色的生產方式重新定義生產空間與城市生活的關系，三個案例的實踐證明了生產空間可以通過空間手段，兼顧生產和生活的需求。還可以通過多種培訓和項目，加強雙向資源互動，激發社區活力（表4）。

（1）在布魯克林海軍造船廠案例中，門禁式的制造業園區維護了生產空間的效率，外圍局部開放的空間則兼顧了社區需求。

（2）在布魯克林陸軍碼頭案例中，靈活的人車分流組織，保持了半開放的園區日常運行和濱水開放空間的公共可達。

表3 工業城的7 種空間產品

表4 三個更新案例的對比

（3）在工業城案例中，完全開放共享的創新街區空間將城市生活、生產和消費完全融合，產生了獨特的城市活力空間。

4 結語

在激烈的全球產業競爭格局中，后工業城市已經開始對過度依賴房地產和投資拉動的經濟模式進行反思，產業創新正成為全球城市新發展方向。金融業和第三產業常常被認為是適合全球城市的主導性產業，但紐約近些年的實踐展示出其正在跳出金融業和第三產業的狹窄視野，重新重視生產性制造業在城市發展中的作用。

本文中布魯克林濱水區從工業繁榮、工業衰退到生產創新推動產業回歸的發展歷程，生動地展現了紐約發展工業濱水區更新的生產創新轉向。布魯克林海軍造船廠、布魯克林陸軍碼頭和工業城三個案例的橫向對比，直接體現出生產創新驅動的更新項目具有的多樣模式。基于紐約的實踐，可以看到城市正在擺脫以往對制造業和制造業空間的刻板印象，重新審視生產創新驅動下的城市更新所具有的多重產業推動作用、多元靈活的城市更新機制和多類型的社區激活策略。