給傳染病防治法律“診斷開方”

董文勇

查漏補缺 及時完善傳染病防治及相關法律制度，有助于我們更有效、更從容地應對未來風險的挑戰。

新冠肺炎疫情發生以來，習近平總書記曾多次指出，應當依法科學推進疫情防治工作。此次疫情是對我國傳染病防治法律制度和應急處理法律制度的一次實戰操演和全面檢驗，疫情防控中，傳染病防治及相關法律制度暴露出諸多重要問題，有些問題反映出相關法律制度不能滿足防控工作的實際需要，有些問題體現出法律制度之間的可適用不足，有些問題則提出了法律體系需要加以完善的法治命題。為了更有效、從容地應對未來風險的挑戰，有必要以實踐為師，亡羊補牢、查漏補缺，及時完善傳染病防治及相關法律制度。

一、交通出行管控的法治透視

疫情防控工作中，各地普遍采取了交通管制和出行管控措施。實踐證明，交通管制和出行管控措施有利于切斷傳染病傳播途徑，有效地控制了疫情擴散，為我國在短時間內贏得防控工作的決定性勝利提供了關鍵性保障。然而，限制交通和出行屬于疫區封鎖措施，該措施的實施應當以宣布疫區為前提。《傳染病防治法》有關在傳染病暴發、流行時應當采取的緊急措施，主要規定在該法第四十二條和第四十三條。第四十二條列舉了一般緊急措施的種類，包括禁止人群聚集的活動，封閉封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品，撲殺傳染媒介和場所封閉等類別。第四十三條則規定了在宣布疫區的條件下可供采取的專門緊急措施，包括對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫，以及疫區封鎖。第四十二條所規定的緊急措施不限于在疫區實施，但是第四十三條所規定的封鎖疫區措施則只能在疫區實施。而封鎖疫區，則意味著對交通和出行進行管控。

人身自由權是我國憲法所規定的重要人身權利之一，限制交通出行會涉及重大人身利益。因此，《傳染病防治法》對交通和出行管控措施的適用條件規定得較為審慎和嚴苛，即僅限于在“甲類、乙類”傳染病暴發、流行之時，并且僅僅對疫區和在疫區內適用;而在非疫區，人身自由限制則僅體現為隔離和指定場所進行醫學觀察，根據第三十九條的規定，適用對象僅為傳染病人、病原攜帶者、疑似病人及這些人的密切接觸者。但是在此次疫情防控中，無論是在疫情重點地區還是在全國其他地區，盡管都沒有宣布疫區，但是卻普遍采取了交通管制和出行管控措施，并且無差別地對所有居民采用。該措施的啟動存在程序瑕疵，且實施也脫離了法定的條件、超出了法定范圍。

為了充分吸收此次疫情防控工作的良好經驗，同時避免濫用交通出行限制措施導致對人身自由的不必要限制，有必要在修訂《傳染病防治法》時，突破第四十三條的限制，將交通出行管控措施列入第四十二條的獨立一款，作為在傳染病暴發流行時應采取的一般緊急措施，并且在該款明確、細致地規定這一措施啟動的條件、實施的場所范圍和方式，以便將該措施控制在必要的限度內，從而保證既有效實施又避免濫用。

二、掃描傳染病相關法律的體系化應對

在傳染病防治和突發事件應對領域，我國初步建立了一套法律法規規章體系，包括《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件應急預案》等。隨著此次疫情的發展，各規范性文件之間的關聯性、協調性、統一性欠佳的問題隨之顯現，在某種程度上影響了制度運行效果。

以重大傳染病疫情事件應對流程的啟動和調整為例，預警制度由于立法模糊、操作細則不明晰，實施效果不甚理想。《傳染病防治法》雖然規定了預警制度并要求有權機關及時發布警報，但是并未規定預警等級及其標準、不同預警期內應當如何應對，預警的啟動、發布、調整、撤銷及相關的程序性規定也付之闕如。《突發公共衛生事件應急條例》僅提及預警制度，但是沒做具體規定。因此，作為傳染病應對主要法律的《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》對預警行為的指導和規范價值極為有限。就突發傳染病疫情的預警而言，只能主要依靠《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急預案》來發揮作用。《突發事件應對法》第四十二條規定了四個預警級別，《突發公共衛生事件應急預案》規定了突發公共衛生事件的四個等級，這就產生了兩部規范性文件中的“預警級別”與“事件等級”二者之間的關系問題，以及預警等級、事件等級與應急措施三者之間的關系問題。

在應對突發公共衛生事件中，疫情預警行為實施的前提和具體內容是什么？四個事件等級與四個響應等級之間的對應關系如何（從邏輯上講，未必是一一對應的，還有交叉對應的可能性），又各自對應何種措施？無論是《突發事件應對法》還是《突發公共衛生事件應急預案》，都沒有做詳細規定。《突發事件應對法》中的預警等級是否對應《突發公共衛生事件應急預案》的處理措施（或者說與處理措施之間如何關聯）？前述四部規范性文件也都沒有規定。預警等級與疫情（事件）等級的標準不一致，二者之間的關系不明確，導致在此次疫情處理過程中并沒有發揮出應有的作用。

針對傳染病防治相關法律之間存在的協調性問題，有必要在將來修改《傳染病防治法》時，進一步擴大法律修訂的范圍，統籌做好相關立法規劃，著眼于整個體系進行系統性修改。為解決不同規范性文件之間在立法思路、立法目標方面不一致的問題，有必要在立法機制方面統一起草機構;以解決重大問題應對能力、應急能力問題為導向調整立法步驟，有必要先依次完善《突發事件應對法》和制定《突發公共衛生事件應對法》，然后修改《傳染病防治法》及與其配套的實施條例，并將應急預案中有規范性作用的規定整合到《傳染病防治法》中。

三、把脈傳染病防治法的運行

此次疫情還暴露出我國的疾病預防控制機構在組織功能、人員配置、管理體制等方面存在較大的局限性，學術功能有余而在防控疫情方面沒有充分發揮出應有的作用。

我國疾病預防控制機構在組織體系和功能方面相互割裂、央地不同。受歷史因素的影響，國家級疾控機構的職能側重科研、技術指導和咨詢、政策建議等功能，地方級疾控機構則以提供具體公共衛生服務為主。在履行傳染病防控職能特別是重大疫情防控職能方面，我國疾控機構的事業單位性質無法有效執行隔離、調查和統籌傳染病控制等政府職能。我國疾控組織制度在很大程度上借鑒了美國疾控組織制度，但是沒有同時借鑒權力配置制度。相比較而言，美國聯邦疾控中心在法律地位上是政府機關，既有公共衛生服務功能，同時也有與服務功能直接關聯的行政管理的權力，在法律上也將檢疫、隔離、調查作為一項行政管理權力，從而能夠保障政府衛生項目的推行和衛生秩序的管理。

目前我國有關疾控組織方面的立法主要體現在《傳染病防治法》第七條第一款、第十二條、第十八條，這些條款規定了疾控機構的一般性職能范圍，國家級和省級機構與縣以上疾控機構在傳染病防治方面的職能分工。總體來看，組織制度十分單薄，并且存在缺漏。

鑒于疾控機構在公共衛生、特別是傳染病防治方面發揮著重要作用，有必要在《傳染病防治法》的法律基礎上，制定專門的組織法，即“疾病預防控制機構法”。通過專門立法，全面規定疾控機構的法律地位、國家級與地方各級疾控機構之間的組織關系、職能的類型和范圍、享有的各項權力、疾控機構與衛生行政部門之間的關系、經費保障制度、人事制度、機構履行職責的程序及相應的監督制度、國際公共衛生合作等。

（作者系中國社會科學院法學研究所副研究員）