美國近期環境動態與政策走向

李博 葛天祺 賀信

中美兩國環境合作一直是中美戰略經濟對話框架下的重要議題，加強環境合作不僅對兩國有益，也對全球可持續發展具有重要意義。在中美環境合作聯委會機制合作框架內，過往十余年間，雙方取得了一系列務實而富有成效的合作成果。

本文以應對氣候變化、生物多樣性保護和海洋垃圾管理這3個較為重要的環境保護領域為切入點，對近期美國有關環保政策變化情況進行梳理與研究，并對相關政策走向進行研判，分析潛在影響，為未來我國與美國在環保領域開展務實合作提供參考與借鑒。

一、美國環保新政及其政策影響

（一）應對氣候變化領域

1、相關環保新政

2019年11月，美國正式退出《巴黎協定》。美國2019年國內頒發的諸項政策也表明，美國的氣候政策將讓位于經濟增長。

（1）推行平價清潔能源計劃

2019年6月19日，美國環境保護署（以下簡稱“環保署”）宣布將廢除“清潔電力計劃”，取而代之的是“平價清潔能源計劃”。在新政下，各州可以制定各自減少二氧化碳和其他溫室氣體排放的目標，各州也可從環保署的選項清單中進行選擇，以緩解現有燃煤發電廠為環保投入而增加的經濟壓力。這也意味著燃煤發電廠可以較容易地維持現有設施運行，而不是轉向采用經濟成本更高的清潔能源，也不必要取消使用化石燃料。根據美國能源管理局數據，近年來美國國內煤電生產量持續下降，不少煤電廠關停退市，此舉將幫助煤電廠降低生產成本，提高煤電在市場中的競爭力，避免關停的危險。據此，美國的首要考慮仍是實現能源獨立，并在此基礎上減少碳排放。

（2）擬放寬石油和天然氣行業的大氣法規

2019年8月29日，美國環保署響應特朗普發布的促進能源獨立和經濟增長總統令，提議放寬對石油和天然氣等化石能源行業的大氣污染物排放監管，以實現幫助企業減輕負擔的目的。其具體提議有兩項：一是取消對石油和天然氣行業中運輸和儲存環節的排放監管;二是取消石油和天然氣行業中甲烷的排放限制。根據美國環保署分析與評估，該提議將為石油和天然氣行業每年節省約1700萬至1900萬美元，從2019年到2025年總共節省約9700萬至1.23億美元。

（3）廢除加州可以實行更加嚴格汽車排放標準的權力

2019年9月18日，美國環保署撤銷加州頒布比聯邦政府更嚴格的車輛效率規定的權力，旨在為消費者生產更便宜也更安全的汽車，提高汽車行業產量并創造更多的就業機會。

汽車尾氣是美國溫室氣體排放的主要來源，自20世紀60年代末以來，加州就制定了空氣污染規則。作為對洛杉磯光化學煙霧污染的回應，該州于1966年發布了美國第一部汽車空氣污染法規。1970年“清潔空氣法”通過后，該州獲準要求豁免，以頒布比聯邦政府更嚴格的標準。目前，環保署已經批準超過100項這類豁免，美國另外13個州和華盛頓特區也采用了加州的排放標準。

在奧巴馬政府執政期間，環保署要求汽車制造商生產的汽車應在2025年前達到平均每加侖汽油行駛54.5英里。特朗普政府計劃將2021年至2026年的汽車油耗標準降至37英里/加侖。汽油汽車產業的發展，無疑也將帶動傳統能源行業的同步增長，必將加大化石燃料的消耗量，進而增加溫室氣體的排放量。

2、政策影響

特朗普當選美國總統之后，便實行新的能源新政，以便充分發揮美國化石能源儲藏豐富的優勢，最大化利用國內資源，降低美國人的生活成本，減少對國外石油的依賴，為美國帶來更多的就業和進一步繁榮。為此，特朗普政府采取了一系列措施，包括取消《氣候行動計劃》等限制政策，實施頁巖油和頁巖氣革命，重振美國煤炭工業，放寬頁巖油氣行業限制等。而這些政策都無益于全球應對氣候變化的努力。例如，2019年美國康奈爾大學專家通過“碳標記”追蹤法發現，目前大氣中的甲烷并不是主要來源于傳統行業——包括畜牧業或煤炭行業等，而很可能來自于美國頁巖油氣開采中使用的非傳統油氣開采水力壓裂活動。

美國環保署數據顯示，美國空氣污染天數在持續上升。2017年與2018年，空氣污染天數比2013年至2016年的平均天數增加了15%。2018年，532個美國城市區域共有4134天空氣質量指數超過100，這將進一步增加心肺疾病患者、老年人和嬰幼兒等敏感人群的健康風險。研究顯示，每年約有10萬名美國人因為空氣污染而過早死亡。平均而言，在2017年和2018年，美國城市空氣污染指數近140次大于200，達到“非常不健康”和“危險”的級別。這一數據是2013年至2016年數據的兩倍。

另外，近年來美國頻繁遭受極端天氣事件影響，極端天氣事件發生頻率變高、嚴重程度變大、持續時間變長，是氣候變化影響美國的最直接體現。

（二）生物多樣性保護領域

1、相關環保新政

（1）修改《瀕危物種法》，直接放寬生物多樣性保護要求

2019年8月12日，美國政府正式批準修改《瀕危物種法》中的關鍵條文。在新規則下，原本受保護的動物，將更容易從《物種瀕危物種名單》上被刪除;而在決定一個物種是否需要保護時，監管機構將首次被允許進行相關的經濟評估;另外，相關機構在決策時可以不考慮環境變化對野生生物的影響。

新規則的公布，將使得瀕危物種名單中刪除物種變得更容易。自1973年尼克松總統簽署該法律以來，已經有1650個物種被列為“受威脅”或“瀕危”物種，而只有47個物種因野外個體數量反彈而被除名。根據修改前的法規，某物種在美國一旦被列入《受威脅物種清單》，那它就將自動享受保護措施。新法下，在官方指定的研究機構對某物種進行特別研究之前，該物種即使數量再稀少，也不會受到任何特別保護。修改后的《瀕危物種法》還刪除了原法中的一句話：“審核保護野生動物的決定時不應衡量經濟效益”。這意味著在受保護物種的居住地區修公路、造輸油管線、開礦以及建設其它工業項目的可能性會增加。新法也會使監管機構更難考慮氣候變化等問題對野生動物的影響，因為法律不再要求監管機構將環境變化作為考慮內容之一。

（2）政策與措施間接威脅生物多樣性

2019年，特朗普政府出臺了多項政策與措施政策，它們雖不是直接與生物多樣性保護工作相關，但由于這些政策及措施的落實，美國境內的生物多樣性保護工作遭受到了威脅。

2019年9月12日，美國環保署決定取消對數百萬英畝濕地、泉水、池塘和其他水道的保護。特朗普總統的行政命令13778敦促環保署只保護那些與傳統通航水域（如主要河流）“有相對持久的表面連接”的水域。這項規定為更多的污染和有毒廢物傾倒到水系打開了大門，而沒有對瀕危野生動物的影響進行任何研究。美國生物多樣性中心的分析估計，該提案將削減《清潔水法》對美國西部3000多個流域的保護，并加速包括虹鱒和加州虎蠑螈在內的75個瀕危物種的滅絕。

2019年12月12日，特朗普政府通過法案，將加州中部100萬畝的土地對石油行業公開拍賣，進行石油開采工作。這也是2013年來首次有新的公共土地被拿來拍賣進行石油開采。此舉將導致加州地區的野生生物，森林系統及居民暴露在污染之下，大量野生生物生存區域將被霸占。

2、政策影響

美國生物多樣性保護政策和應對氣候變化政策一樣，在特朗普就任之后，為經濟發展和社會發展做出了一系列讓步。美國的各州政府及非政府組織也在發揮各自的力量進行生物多樣性保護工作。2019年5月6日，在法國東北部梅斯召開的七國集團（G7）環境部長會議通過關于保護生物多樣性的“梅斯憲章”。該憲章提出將加快采取旨在阻止生物多樣性受損的措施，幫助制定和實施2020年以后的保護目標。美國也在通過上述憲章的行列之中。根據該憲章的有關要求，美國應當繼續參與到國際生物多樣性保護之中。

（三）海洋垃圾管理領域

1、相關環保新政

近年來，發展中國家對塑料垃圾進口的限制日益嚴格，美國不得不面對來自國內外各方的壓力，采取措施應對塑料垃圾和海洋垃圾污染問題。2018年10月，美國政府通過了“拯救我們的海洋”法案。該法案授權美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）實施新一輪為期五年的海洋垃圾項目，應對海洋垃圾污染。根據該法案，美國聯邦政府每年將列支約一千萬美元的預算開展相關工作。法律的頒布從財政資金上確保了項目執行的穩定性，也促使美國國務院能夠更充分地參與相關國際議程，同海洋塑料來源國家開展對話和合作，積極應對海洋垃圾這一全球性問題。

2019年3月，美國政府通過美國國際開發署授予6個印度尼西亞民間社會組織總額約2.5億美元的贈款（含技術援助），用于改善印尼城市的固體廢物管理和廢物回收體系。自2016年以來，美國國際開發署的城市垃圾回收項目便開始向印度尼西亞、菲律賓、越南和斯里蘭卡的非政府組織提供贈款和技術援助，以減少海洋塑料污染。

2、政策影響

解決塑料垃圾污染必須從源頭入手，但作為聯邦制國家，美國難以實現全國范圍內統一的禁塑令，甚至一個州內部也難以協調各方利益，出臺統一法規。相較歐洲發達國家，美國在塑料廢物的回收比率方面也明顯落后。根據美國環保署援引美國化學品理事會和國家聯合會的最新數據，2017年美國的塑料回收率僅為8.4%，而歐盟在2016年的塑料回收率已經達到31.1%。

從國際合作的角度看，美國雖然反對在塑料廢物管理上達成多邊協議，但是并未停止同其他發展中國家開展雙邊領域合作。美國國際開發署通過向非政府組織和投資公司注資，試圖影響東南亞國家廢物回收利用和處置方面的基礎設施和管理體系建設。事實上，美國聲稱其反對《巴塞爾公約》修正案將塑料垃圾納入管控范圍的理由是“采取自愿的方式去控制塑料垃圾污染，會比通過法律手段強制更有效”，且“在發展中國家建設更好的基礎設施，讓當地更有效地處理塑料垃圾，才是解決問題的辦法”。

二、未來美國政策走向趨勢研判

由上述美國2019年的環保政策可以看出，特朗普政府的政策制定者奉行以下幾個原則：一是環保政策從屬于經濟政策，出于經濟利益考慮，環保政策可以做出適當放寬和削減;二是國家整體利益優先于環境國際合作;三是盡管頻頻退出國際公約和組織，美國仍積極地參與國際公約規則制定，試圖通過影響和改變有關政策以求從中受益。

三、中美環境合作的政策建議

（一）堅定中國作為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者的決心

特朗普政府在多邊層面的“退出戰略”必將對全球環境治理體系產生深遠的影響。面對這一前所未有之大變局，更應始終保持加強生態文明建設的戰略定力，堅定不移貫徹綠色發展理念，努力成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者，為建設美麗世界、構建人類命運共同體做出積極貢獻。

（二）充分利用好中美環境合作聯委會機制，深化同美國的共同利益和共識，推動中美環境合作向務實方向發展

環境問題一直是中美戰略經濟對話的重要議題。過往十余年間，在中美環境合作聯委會機制下，中美雙方開展了一系列卓有成效的合作。未來，應繼續發揮好中美環境合作聯委會機制的作用，聚焦重點領域，推動中美環境合作向務實方向發展，為中美關系的發展產生正面影響。