新中國70年兒童福利的理念、政策與發(fā)展趨向

朱浩

摘 要：在新中國兒童福利體系建設(shè)70年的歷程中，從政治統(tǒng)合到兒童個體自主發(fā)展的理念演進(jìn)，推動了我國兒童福利事業(yè)從國家本位到兒童優(yōu)先的邏輯和實(shí)踐轉(zhuǎn)型。在此進(jìn)程中，我國兒童福利對象從“精準(zhǔn)小眾”到“普通大眾”不斷擴(kuò)展，籌資方式從直接服務(wù)到現(xiàn)金和服務(wù)并存，組織管理體系從分散無序到集中有序，監(jiān)督規(guī)制從政治引導(dǎo)到制度化和法律化，其中兒童與國家、家庭關(guān)系不斷調(diào)整，國家在兒童福利中的責(zé)任進(jìn)一步確立。新時(shí)代兒童福利體系的發(fā)展需要政策理念先行，積極踐行兒童優(yōu)先原則;不斷強(qiáng)化政府福利供給責(zé)任，推進(jìn)政策工具創(chuàng)新和多主體共同參與;在組織架構(gòu)上要持續(xù)推動行政管理體制改革，構(gòu)建統(tǒng)一、集中有序的行政管理體系;在監(jiān)督規(guī)制上要加快兒童福利的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和規(guī)范化，推動我國《兒童福利法》盡早出臺。

關(guān)鍵詞：兒童優(yōu)先;兒童福利;70年

中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0084-07

兒童是國家和人類的未來，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和千家萬戶的幸福，其發(fā)展水平的高低是社會發(fā)展與文明進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。在社會轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、都市化、家庭結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)變以及社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變遷的綜合影響，往往使兒童成為社會變遷的犧牲品和家庭解體的最大受害者。兒童需要難以滿足、權(quán)利受到侵害，不斷凸顯現(xiàn)代兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要性和必要性。我國政府歷來重視兒童的發(fā)展，但由于長期受制于價(jià)值理念、制度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，國家為本的社會福利定位使兒童福利局限于困境兒童的福利，這是一種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下時(shí)形成的狹義的社會福利提供①。隨著我國政府民生政治的確立，適度普惠型兒童福利體系得到了快速發(fā)展，兒童保護(hù)、兒童優(yōu)先成為流行話語。“全面二胎”時(shí)代的到來進(jìn)一步強(qiáng)化了構(gòu)建適度普惠型的兒童福利體系、持續(xù)推進(jìn)兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性。故此，本文嘗試對新中國70年以來兒童福利理念和制度演變邏輯進(jìn)行系統(tǒng)闡釋，從而為兒童福利的高質(zhì)量發(fā)展提供建議和思考。

一、新中國70年兒童福利政策理念的歷史演變

基于理念先于制度、制度優(yōu)于技術(shù)②，本文首先對1949—2019年這70年來兒童福利理念的發(fā)展進(jìn)行闡述，這里“兒童福利”主要基于廣義的界定，即其政策對象不僅限于失依兒童，也包括普通兒童，政策內(nèi)容涉及其基本需要和普遍性需要。

1.第一階段（1949—1978年）：國家和集體統(tǒng)合中的兒童

在我國傳統(tǒng)的家本位社會，通常是在家庭關(guān)系中考慮個人，強(qiáng)調(diào)家庭利益高于個體利益，養(yǎng)育兒童只是家庭內(nèi)部事務(wù)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)家庭無力支撐時(shí)由擴(kuò)大化的家庭、家族或鄰里等非正式網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。新中國成立以后，土地改革和人民公社制度等的推進(jìn)使得集體組織成為生產(chǎn)、生活的主要形態(tài)，大家庭和農(nóng)村宗族等傳統(tǒng)組織力量迅速瓦解，這一時(shí)期人民公社成為農(nóng)村“五保”、救助及合作醫(yī)療等福利供給的主要載體。在城市則形成了以公有制和均等分配為特征的單位體制，單位福利成為其主要形態(tài)，這種福利實(shí)質(zhì)上是通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下勞工福利的保障來帶動家庭福利互濟(jì)的，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的控制、托底與補(bǔ)償性政策來維系勞動關(guān)系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)③。可以說，在此階段兒童主要是作為國家未來的建設(shè)者和生產(chǎn)者來看待的。意識形態(tài)中集體主義價(jià)值統(tǒng)合與集體化運(yùn)動強(qiáng)調(diào)了國家、企業(yè)和個體利益和行動的一致性，使兒童福利理念體現(xiàn)出較強(qiáng)的政治控制和工具性特征。

2.第二階段（1979—1999年）：“經(jīng)濟(jì)市場”中的兒童

改革開放以后，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸建立，原有的政治社會結(jié)構(gòu)開始松動，國家和社會、市場和個體之間的關(guān)系不斷調(diào)整。隨著企事業(yè)單位的改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)，市場、家庭及個體逐漸成為解決福利需求的主要渠道，社會分配領(lǐng)域倡導(dǎo)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則使國家在國民福利供給方面承擔(dān)有限的責(zé)任，社會福利呈現(xiàn)補(bǔ)缺性福利特征。在此經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，兒童福利沿著兩條路徑發(fā)展：一是20世紀(jì)80年代獨(dú)生子女政策以及育兒市場化提高了兒童在家庭中的地位，進(jìn)一步強(qiáng)化了兒童作為家庭私有產(chǎn)品的觀念④;二是《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》的簽署推動了兒童權(quán)利保護(hù)的實(shí)踐。由此，國家和政府一方面推動剝離“企業(yè)辦社會”職能，建立社會保險(xiǎn)制度，如1994年建立的生育保險(xiǎn)制度，改變了傳統(tǒng)的國家、企業(yè)與家庭之間的契約關(guān)系，而嬰幼兒托育服務(wù)的市場化以及計(jì)劃生育政策對家庭支持的微弱性進(jìn)一步弱化了國家與企業(yè)對兒童的責(zé)任，兒童福利責(zé)任主體重新回到家庭;另一方面，推動兒童保護(hù)法律法規(guī)的制定，諸如《中華人民共和國義務(wù)教育法》（1986）、《禁止使用童工規(guī)定》（1991）、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（1991）、《中華人民共和國收養(yǎng)法》（1991）等兒童法律法規(guī)相繼出臺，強(qiáng)調(diào)了尊重兒童人格、權(quán)利和基本需要的重要性。可以說，該階段兒童福利理念呈現(xiàn)市場自由主義特征，市場的效率主義和消極自由的理念在其發(fā)展中刻下了鮮明的烙印。

3.第三階段（2000—2011年）：“福利社會化”中的兒童

21世紀(jì)初，作為新世紀(jì)兒童福利國家戰(zhàn)略和行動方案的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》發(fā)布，初步確立了兒童優(yōu)先的理念和原則，并從健康、教育、法律保護(hù)和環(huán)境四個方面提出具體的行動策略。與此同時(shí)，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》，推動了政府主導(dǎo)下社會共同參與兒童福利事業(yè)局面的形成。但在實(shí)踐中，福利社會化政策是經(jīng)濟(jì)改革的配套產(chǎn)物，發(fā)展思路和政策操作比較混亂。此后，隨著構(gòu)建和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀的提出，一些將社會化等同于市場化的做法得到糾正，我國社會分配原則逐漸從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“更加注重社會公平”轉(zhuǎn)變，中國開始走向“社會政策時(shí)代”。在此背景下，兒童議題首次從政府行政管理問題轉(zhuǎn)為具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化特征的“社會性問題”⑤。政府在兒童健康、醫(yī)療和教育、環(huán)境、司法保護(hù)等方面的一系列政策法規(guī)陸續(xù)出臺，初步形成了兒童福利的政策框架體系。該階段兒童福利政策逐漸從經(jīng)濟(jì)政策中剝離，“以人為本”和“兒童優(yōu)先”理念初步形成，政府不斷強(qiáng)化和擴(kuò)大自身在兒童福利中的主體責(zé)任，致力于構(gòu)建政府與社會主體共同參與的多元供給機(jī)制。

4.第四階段（2012年至今）：走向“個體自主”的兒童

黨的十八大以來，我國進(jìn)入民生建設(shè)新時(shí)代。全面實(shí)現(xiàn)小康社會的階段目標(biāo)以及黨的十九大報(bào)告提出的“幼有所育”的政策目標(biāo)，使得構(gòu)建適度普惠型兒童福利成為政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著老齡化的快速發(fā)展和“全面二胎”時(shí)代的到來，“投資兒童”成為有效應(yīng)對未來“人口負(fù)債”的中長期發(fā)展戰(zhàn)略⑥。在此背景下，我國兒童福利進(jìn)一步確立了“兒童優(yōu)先”“兒童為中心”“全面發(fā)展”的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)“依法保護(hù)、兒童優(yōu)先、兒童最大利益、兒童平等發(fā)展、兒童參與”的基本原則。兒童作為獨(dú)立的主體越來越受到重視，政策實(shí)踐更關(guān)注兒童的需要和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“兒童的本體性價(jià)值”⑦。政府一方面強(qiáng)調(diào)兒童的平等發(fā)展，不斷擴(kuò)大兒童福利范圍，推動兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變;另一方面，也對個體的差異性予以尊重，要求聚焦特殊群體，通過分層分類、有序漸進(jìn)來保證四類兒童福利群體的現(xiàn)金津貼和服務(wù)供給。這些內(nèi)容為兒童在更高水平、更大范圍上的權(quán)利保護(hù)、社會參與以及個體自主意識創(chuàng)造了條件。可以說，在此階段兒童優(yōu)先的理念進(jìn)一步得到落實(shí)，兒童的權(quán)利意識得到全面發(fā)展，政策實(shí)踐開始基于兒童需要實(shí)行制度化供給，兒童本位思想初步形成，但對于兒童與國家、家庭關(guān)系的爭議仍舊影響其理念的未來發(fā)展。

二、新中國70年兒童福利的政策演進(jìn)邏輯：基于政策文本的梳理

理念對政策制定起引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，而政策往往以問題為導(dǎo)向，盡管在一定程度上反映某種理念和原則，但其制定與執(zhí)行往往具有自身的邏輯。一般來說，福利政策及其體系建設(shè)主要回答“為誰提供，提供什么，如何提供，如何籌資”四個基本問題。具體來說，福利政策分析框架應(yīng)包括分配基礎(chǔ)（原則）、分配社會福利品的類型、社會福利品提供策略（遞送）、為這些福利品籌集資金（籌資）這四大分析維度，其中每一維度都有自己的選項(xiàng)（方案）、價(jià)值觀和理論假設(shè)⑧。為此，基于該框架，本文從四類兒童的服務(wù)供給、財(cái)政補(bǔ)貼和扶持政策、組織體系和人員配置、兒童福利的監(jiān)督管理和立法規(guī)制四個方面對政策文本進(jìn)行簡要梳理，以深度闡述其演進(jìn)邏輯。

1.四類兒童的服務(wù)供給：從“精準(zhǔn)小眾”到“普通大眾”

長期以來，我國兒童福利是一個典型的狹義概念，兒童福利服務(wù)對象主要局限于城市社區(qū)中數(shù)量有限的普通兒童和困境兒童群體（如孤兒、棄嬰、殘疾兒童和流浪兒童等）。新中國成立之初，我國建立了面向城鎮(zhèn)的兒童福利體系。改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動了企業(yè)改革以及相應(yīng)福利組合的變化，兒童福利的核心議題從照顧轉(zhuǎn)向教育，家庭成為兒童照顧的主要承擔(dān)者⑨。與此同時(shí)，隨著計(jì)劃生育政策的推進(jìn)，政策執(zhí)行的重點(diǎn)在于改善婦幼衛(wèi)生健康和預(yù)防保健。基于此，國務(wù)院于1992年制定《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，主要圍繞兒童的基本生存權(quán)以及黨和國家的計(jì)劃生育工作展開，也開始向兒童權(quán)益保護(hù)等方面拓展和延伸。2001年，國家又制定了《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，進(jìn)一步保障兒童生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利，提高兒童整體素質(zhì)，促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展。

此后，隨著我國民生政治導(dǎo)向的確立，兒童福利內(nèi)容、范圍進(jìn)一步豐富并擴(kuò)大化，福利資格標(biāo)準(zhǔn)得以細(xì)化，尤其是流浪乞討人員、孤兒、受艾滋病影響的兒童群體等弱勢兒童群體得到充分關(guān)注，但兒童權(quán)利意識仍在一定程度上被淡化，普惠性發(fā)展方向尚未確立。2011年出臺的《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》不僅首次增加了“兒童與福利”內(nèi)容，而且正式提出“擴(kuò)大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”，其范圍覆蓋到貧困和大病兒童、流動和留守兒童、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女，同時(shí)也涉及普通兒童的基本醫(yī)療服務(wù)，其中困境兒童保障成為政策建設(shè)的重點(diǎn)。可以說，兒童福利服務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目正經(jīng)歷著從一般的養(yǎng)育、照料向養(yǎng)育、照料、康復(fù)、權(quán)益保護(hù)、社會參與和兒童身心全面健康發(fā)展的轉(zhuǎn)變。許多新出現(xiàn)的弱勢兒童群體得到特殊關(guān)注，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，保障水平進(jìn)一步提升，其整體趨勢正從民政對象向普通兒童不斷擴(kuò)展，從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”⑩。

2.財(cái)政補(bǔ)貼和扶持政策：從直接服務(wù)到現(xiàn)金和服務(wù)并存

兒童福利作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其快速發(fā)展離不開各級政府對兒童福利的財(cái)政補(bǔ)貼和扶持，這里我們重點(diǎn)關(guān)注兒童福利相關(guān)項(xiàng)目的財(cái)政支出、補(bǔ)貼政策以及對社會化主體的培育和扶持政策。從新中國成立之初的“堅(jiān)持福利適度”到改革開放后的“服務(wù)于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)”，我國福利支出一直不高，呈現(xiàn)補(bǔ)缺型福利的特征。隨著兒童福利成為國家與政府政策的中心議題，公共支出的力度日益加強(qiáng)，2010年以后在兒童福利方面的現(xiàn)金支出和政府購買方面的支出快速增加，主要體現(xiàn)在兩個方面。

（1）不斷增加現(xiàn)金支出。主要體現(xiàn)在孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活費(fèi)、特困人員供養(yǎng)費(fèi)、最低生活保障支出等方面。一是孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活費(fèi)。2009年民政部出臺的《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》確定了全國統(tǒng)一的社會散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)。2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》要求按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t，合理確定孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，并向全體孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)。此后，《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》把孤兒納入困境兒童，民政部等12部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》提出對事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放基本生活補(bǔ)貼。二是特困人員供養(yǎng)費(fèi)。2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》規(guī)定，特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)包括基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)，基本生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)滿足特困人員基本生活所需，照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特困人員生活自理能力和服務(wù)需求分類制定。三是最低生活保障支出。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》規(guī)定，符合條件的困境兒童分類納入最低生活保障和臨時(shí)救助等制度。這些政策的出臺突出體現(xiàn)了政府在服務(wù)供給中對現(xiàn)金支出的強(qiáng)化。

（2）加強(qiáng)政府購買和扶持。目前社會力量參與兒童福利事業(yè)存在嚴(yán)重不足，為此政府不斷加強(qiáng)對社會組織、志愿者、專業(yè)社會工作者等社會力量的引導(dǎo)扶持。2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》強(qiáng)調(diào)推動社會力量積極參與，《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》也明確將“發(fā)動社會各方參與”作為基本原則之一，要求支持社會工作者、法律工作者、心理咨詢工作者等專業(yè)人員，針對農(nóng)村留守兒童和困境兒童的不同特點(diǎn)，提供專業(yè)性的關(guān)愛服務(wù)。加強(qiáng)政府購買也在國家層面的多個文件中有所體現(xiàn)。如民政部《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》要求各地將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，同時(shí)將熱線運(yùn)行、監(jiān)護(hù)評估、精準(zhǔn)幫扶、政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、家庭探訪等關(guān)愛服務(wù)作為重點(diǎn)購買產(chǎn)品類型，體現(xiàn)了政府購買兒童福利服務(wù)的力度在不斷加強(qiáng)。

政策文件具體內(nèi)容

現(xiàn)金給付和轉(zhuǎn)移支付《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》每人每月600元每人每月1000元按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t發(fā)放基本生活費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)助根據(jù)分層推進(jìn)、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施保原則穩(wěn)步推進(jìn)發(fā)放基本生活補(bǔ)貼基本生活標(biāo)準(zhǔn)和照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)與上述特困人員救助供養(yǎng)文件銜接分類納入最低生活保障和臨時(shí)救助等

政府購買和扶持《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》推動社會力量積極參與，發(fā)展政府購買服務(wù)發(fā)動社會各方參與提供專業(yè)服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄

3.組織體系和人員配置：從分散無序到集中有序

在中國社會，廣義的兒童福利是“少年兒童工作”，行政上由團(tuán)中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而非“兒童福利”工作。1990年國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會正式成立，取代原來由全國婦聯(lián)牽頭的全國兒童少年工作協(xié)調(diào)委員會，成為國務(wù)院負(fù)責(zé)婦女兒童工作的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，1993年國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會更名為國務(wù)院婦女兒童工作委員會。與此同時(shí)，作為兒童福利事業(yè)工作的職能機(jī)構(gòu)，民政部門相關(guān)職責(zé)也在不斷調(diào)整變遷。1988年印發(fā)的《民政部“三定”方案》僅只是明確由社會福利司負(fù)責(zé)兒童福利院的工作。1993年機(jī)構(gòu)改革中兒童福利的工作職能開始增加，民政部社會事務(wù)司分管工作中涉及兒童收養(yǎng)的管理、政策法規(guī)制訂以及監(jiān)督實(shí)施等內(nèi)容。2008年，兒童福利的工作內(nèi)容轉(zhuǎn)至新成立的民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司，由其下轄的兒童福利處進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。2014年為推進(jìn)適度普惠型兒童福利體系的發(fā)展，民政部加強(qiáng)對兒童福利工作的指導(dǎo)，要求在制度試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立兒童福利指導(dǎo)中心、兒童福利服務(wù)工作站、兒童福利主任或兒童福利督導(dǎo)員。2016年為適應(yīng)農(nóng)村留守兒童情勢發(fā)展的需要，在社會事務(wù)司下面成立了專門的未成年人（留守兒童）保護(hù)處，這成為第一個國家層面的兒童保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)。此后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)厘清傳統(tǒng)的兒童福利院和未成年人保護(hù)中心兩類機(jī)構(gòu)的功能定位，明確成員構(gòu)成、統(tǒng)一名稱，試點(diǎn)設(shè)立社區(qū)兒童福利主任和“兒童之家”。緊接著，長期主管兒童事務(wù)的兒童福利處也由社會福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司轉(zhuǎn)入社會事務(wù)司，從而實(shí)現(xiàn)兒童福利和兒童保護(hù)在行政管理機(jī)制上的整合。2019年1月，民政部單獨(dú)設(shè)立兒童福利司。由此，兒童福利工作經(jīng)歷了一個從分散無序到集中有序的過程，構(gòu)建起一個從中央到地方的兒童福利組織管理架構(gòu)。

4.兒童福利的監(jiān)督管理和立法規(guī)制：從政治引導(dǎo)到制度化和法律化

兒童發(fā)展的多個綱要文件都非常注重兒童福利的監(jiān)督管理。如《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持衛(wèi)生監(jiān)測、教育督導(dǎo)、國家統(tǒng)計(jì)、法律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，形成兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的監(jiān)測機(jī)制”。《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》通過詳細(xì)的指標(biāo)建立目標(biāo)約束和考核機(jī)制，提出實(shí)行分級監(jiān)測評估、建立國家和省（自治區(qū)、直轄市）的兒童狀況監(jiān)測體系、建立定期報(bào)送和審評制度、建立監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)，對兒童發(fā)展的相關(guān)工作實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督管理。國家職能部門出臺的多個文件也對兒童福利進(jìn)行了規(guī)制。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對孤兒保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全“政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門協(xié)作，社會參與”的孤兒保障工作機(jī)制。《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》要求：“完善工作考核，強(qiáng)化激勵問責(zé)，制定督查考核辦法，明確督查指標(biāo)，建立常態(tài)化、經(jīng)常化的督查考核機(jī)制。”《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》提出，切實(shí)加強(qiáng)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立分工明確、責(zé)任到人的試點(diǎn)工作推進(jìn)機(jī)制。兒童福利立法方面也取得了較大進(jìn)展。經(jīng)過30年的努力，我國已經(jīng)形成了以憲法為中心，相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和加入國際公約為主線的兒童福利法律法規(guī)和政策體系，形成了國家—部門—地方—國際合作等四個層次的兒童福利法律法規(guī)和政策。B12盡管如此，兒童福利工作的開展主要以民政部等行政主管部門發(fā)布的“通知”“意見”“批復(fù)”為主，規(guī)范層次低、權(quán)威性弱，重權(quán)益保護(hù)的宣示、輕權(quán)利保障的實(shí)施B13，還需要進(jìn)一步落實(shí)《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》，推進(jìn)《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等法律法規(guī)的修訂完善，更重要的是要推動我國《兒童福利法》盡早出臺。

綜上，我國兒童福利政策的制定和執(zhí)行與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平密切相關(guān)，呈現(xiàn)出一個走向適度普惠型兒童福利的趨勢，其覆蓋范圍從城市擴(kuò)大到城鄉(xiāng)、從特殊兒童增加到四種兒童的分類保障，福利供給類型也不再限于服務(wù)而包括了現(xiàn)金津貼與綜合服務(wù)，組織結(jié)構(gòu)和人員配置逐漸走向集中有序，監(jiān)督管理的制度化和法律化也不斷加強(qiáng)。其體現(xiàn)了國家責(zé)任的不斷回歸。這不是傳統(tǒng)體制下的國家本位，而是基于保障兒童生產(chǎn)和發(fā)展權(quán)而形成的一種政府主導(dǎo)下的多元主體共治，其發(fā)展取向已經(jīng)從傳統(tǒng)的國家本位走向兒童本位，兒童不再附屬于家庭、單位和國家，而是具有獨(dú)立意識的個體，其在政策發(fā)展中的體現(xiàn)就是兒童優(yōu)先。

三、踐行兒童優(yōu)先理念：中國兒童福利政策實(shí)踐的發(fā)展趨向

兒童優(yōu)先概念最早是在1959年聯(lián)合國大會通過的《兒童權(quán)利宣言》中提出的。《兒童權(quán)利宣言》強(qiáng)調(diào)在制定法律時(shí)“應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮”。1989年《兒童權(quán)利公約》進(jìn)一步倡導(dǎo)“兒童最大利益優(yōu)先原則”。1990年世界兒童問題首腦會議正式提出“兒童優(yōu)先原則”，主張一切為了兒童，向所有兒童的生存和正常發(fā)展提供基本保護(hù)。《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》也將兒童優(yōu)先作為制定綱要的基本原則，認(rèn)為“在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求”。李克強(qiáng)總理在第六次全國婦女兒童工作會議上強(qiáng)調(diào)，政府在公共政策制定和實(shí)施過程中要做到“三個優(yōu)先”，即兒童教育的優(yōu)先發(fā)展、兒童健康服務(wù)的優(yōu)先供給、兒童福利的優(yōu)先保障，回應(yīng)了當(dāng)下兒童成長發(fā)展最突出的需求。

從我國兒童福利理念以及政策發(fā)展的線索看，這種兒童優(yōu)先的理念原則已經(jīng)成為政策制定及執(zhí)行的基本指導(dǎo)思想。盡管如此，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國兒童福利仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在兒童福利的概念內(nèi)涵和外延模糊混亂、困境兒童的基礎(chǔ)保障能力不足、兒童福利的資金給付存在缺口、立法落后等方面，突出體現(xiàn)了兒童福利服務(wù)需要與不充分、不均衡的發(fā)展之間的矛盾。要實(shí)現(xiàn)兒童福利的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵是如何將兒童發(fā)展綱要中的兒童優(yōu)先理念真正體現(xiàn)在政策制定和執(zhí)行中，在對困境兒童加強(qiáng)保護(hù)的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大福利供給，實(shí)現(xiàn)從特殊兒童到普通兒童的分類且有步驟的保護(hù)，在全社會共同努力下打造兒童關(guān)愛保護(hù)體系，確保兒童能夠從基本生存走向個體的自由發(fā)展。從政策理念及其實(shí)踐來看，需要從以下幾個方面著手并加強(qiáng)。

1.政策理念要先行，積極踐行兒童優(yōu)先原則

在我國兒童福利的發(fā)展進(jìn)程中，從強(qiáng)調(diào)政治統(tǒng)合到個體自主的理念演進(jìn)，引領(lǐng)著政策的具體實(shí)踐。今天，兒童已不再是家庭的附屬品，他們具有本體性價(jià)值，這種價(jià)值判斷要求必須將兒童優(yōu)先理念落實(shí)到政策制定和執(zhí)行中，在福利服務(wù)的供給以及兒童保護(hù)的法律機(jī)制中優(yōu)先考慮、優(yōu)先保障。要落實(shí)兒童優(yōu)先理念，必須在體系設(shè)計(jì)中持續(xù)構(gòu)建適度普惠性兒童福利體系，堅(jiān)持以“分層推進(jìn)、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施保”原則進(jìn)行兒童福利制度的設(shè)計(jì)和安排，從困境兒童到普通兒童，不斷擴(kuò)大兒童福利的覆蓋面，提高兒童群體的整體福利水平。在具體福利項(xiàng)目上，要優(yōu)先考慮兒童個體的能力建設(shè)，通過教育、健康、社會環(huán)境等內(nèi)容供給的持續(xù)加大和形式創(chuàng)新，不斷培育兒童個體的健康自主意識。傳統(tǒng)將兒童作為家庭私域的觀念認(rèn)識已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，意味著兒童福利中的國家與家庭關(guān)系必須不斷調(diào)整，在肯定家庭功能責(zé)任的基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，擴(kuò)大福利支出，對家庭予以支持。

2.不斷強(qiáng)化政府福利供給責(zé)任，推進(jìn)政策工具創(chuàng)新和多主體共同參與

在主體責(zé)任分配方面，兒童優(yōu)先意味著政府責(zé)任不斷擴(kuò)大。從目前我國兒童福利體系發(fā)展的現(xiàn)狀來看，雖然政策文件相繼出臺，福利支出也在不斷擴(kuò)大，但兒童福利供給水平仍然有限，離適度普惠福利的標(biāo)準(zhǔn)尚有較大距離，一些地方實(shí)踐中的政策重點(diǎn)主要限于孤兒、困境兒童，對普通兒童及家庭的服務(wù)（尤其是學(xué)前教育方面）還比較少，在“全面二胎”背景下需要進(jìn)一步提供公共性的兒童福利服務(wù)，兒童福利制度設(shè)計(jì)要進(jìn)一步走向“去商品化”和“去家庭化”B14。對此，要突出兒童在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的特殊地位，就必須不斷加大對兒童的投資，這種投資既包括福利支出的不斷擴(kuò)大，也表現(xiàn)在教育、健康、司法保護(hù)、社會環(huán)境等整體質(zhì)量的改進(jìn)和提升。因此，福利支出內(nèi)容需要不斷擴(kuò)展，既包括福利服務(wù)也包括現(xiàn)金津貼等類型，從而真正提升兒童的福利水平，使其生存和發(fā)展權(quán)利得到良好的保障。同時(shí)，兒童福利水平的提升還離不開多主體的共同參與，由此政府還必須不斷推進(jìn)自身的職能轉(zhuǎn)變，通過福利政策工具的不斷創(chuàng)新來推進(jìn)社會組織、市場、志愿組織等多主體的共同參與。社會主體的廣泛參與可以推動兒童福利供給“多中心”格局的形成，避免政府單一主體帶來的負(fù)面效應(yīng)，為兒童提供更加多元化、更有效率和高質(zhì)量的福利服務(wù)。這種共同參與在一定程度上還可以避免兒童福利責(zé)任在政府與家庭之間的搖擺，真正實(shí)現(xiàn)兒童福利從家庭私域走向社會公共領(lǐng)域。

3.持續(xù)推動行政管理體制改革，構(gòu)建統(tǒng)一、集中有序的行政管理體系

長期以來，我國兒童福利的行政管理體制呈現(xiàn)多元分散、部門分割和條塊分隔的特點(diǎn)，缺乏國家級、統(tǒng)一、權(quán)威和相對集中的兒童福利行政管理機(jī)構(gòu)。B15民政部兒童福利司以及相應(yīng)的社會工作隊(duì)伍的建立，不僅標(biāo)志著兒童福利有了專門的管理機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，也意味著兒童福利在政策議程中的地位不斷提升，兒童福利工作開始從分散無序走向集中有序，有利于兒童優(yōu)先原則在政策實(shí)踐中的落實(shí)。盡管如此，兒童福利的組織架構(gòu)尚缺乏國家級的統(tǒng)一主管單位。兒童福利司的成立具有標(biāo)志性意義，但其在構(gòu)建與教育、衛(wèi)生、司法、財(cái)政等部門聯(lián)合的組織協(xié)調(diào)機(jī)制以及實(shí)現(xiàn)兒童福利整體戰(zhàn)略方面還面臨巨大挑戰(zhàn)。婦女兒童工作委員會級別很高，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、財(cái)力及資源配置等方面常常不足，主要設(shè)在中央及地方的婦聯(lián)組織中，這種做法在增進(jìn)與社會組織聯(lián)系的同時(shí)也極大影響了其在政府職能序列中的重要性，使其在政策制定以及執(zhí)行過程中往往被邊緣化，且婦女和兒童并立，難以凸顯兒童事務(wù)的獨(dú)立地位，從而影響了其在政策制定及執(zhí)行中的權(quán)威和話語權(quán)。從基層兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)看，“兒童督導(dǎo)員”“兒童主任”的設(shè)立有利于建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的兒童福利行政網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“最后一公里”的服務(wù)輸送，但其往往缺乏兒童社會工作專業(yè)知識，亟須以專業(yè)化為目標(biāo)加快培養(yǎng)基層兒童工作隊(duì)伍，建立專家指導(dǎo)和技術(shù)支持體系，提供研究、咨詢、督導(dǎo)、培訓(xùn)等支撐服務(wù)B16。由此，要落實(shí)兒童優(yōu)先原則，實(shí)現(xiàn)組織的高效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，高質(zhì)量輸出兒童福利服務(wù)，就必須深入推進(jìn)行政管理體制改革，提高兒童福利主管及協(xié)調(diào)部門在行政架構(gòu)和議事機(jī)制中的地位，發(fā)揮其在政策制定、資源協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督等事務(wù)工作中的作用，同時(shí)尋求基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化以及人員專業(yè)能力的提升，從而依靠從中央到地方的一整套兒童福利體系的良好運(yùn)作實(shí)現(xiàn)兒童福利服務(wù)的既定目標(biāo)。

4.進(jìn)一步強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化，推動我國《兒童福利法》盡早出臺

兒童福利的高質(zhì)量發(fā)展離不開完善而成熟的監(jiān)督管理機(jī)制。在我國兒童福利體系發(fā)展過程中，大量規(guī)劃綱要和政府文件的出臺，著力強(qiáng)化目標(biāo)約束和考核機(jī)制，加強(qiáng)過程和結(jié)果的評估和監(jiān)督，同時(shí)不斷建立和完善監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，建立領(lǐng)導(dǎo)親自過問、“分工明確、責(zé)任到人”的責(zé)任機(jī)制。在兒童立法方面，我國也通過一系列法律法規(guī)的制定實(shí)施，初步形成了一套比較完善的兒童福利法律體系。盡管如此，我國兒童福利服務(wù)輸送過程中仍存在主體責(zé)任不清、服務(wù)供給過程不規(guī)范、部門分工扯皮和互相推諉以及服務(wù)能力不高等現(xiàn)象，而與兒童福利相關(guān)的大多法律法規(guī)和司法解釋較為分散并依附于其他法律，許多法律法規(guī)沒有考慮兒童的特殊性，操作性較差。對此，兒童福利的監(jiān)督規(guī)制既需要在服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)價(jià)格和準(zhǔn)入門檻上加強(qiáng)管理，也需要對服務(wù)對象的需求等進(jìn)行規(guī)范管理和評估，依據(jù)分層分類原則確保所有兒童的需要得到滿足。同時(shí)，為了規(guī)范兒童福利中的主體關(guān)系以及彼此的權(quán)利義務(wù)，必須進(jìn)行兒童的專門立法，建立具有兒童福利基本法性質(zhì)的《兒童福利法》勢在必行。

注釋

①彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期。

②鄭功成：《中國社會保障制度改革的新思考》，《社會保障研究（北京）》2007年第1期。

③萬國威：《我國社會福利制度的理論反思與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，《中國行政管理》2016年第1期。

④佟新：《中國的兒童福利理念與制度需要反思》，《社會政策》2017年第1期。

⑤B14劉繼同：《中國特色兒童福利概念框架與兒童福利制度框架建構(gòu)》，《人文雜志》2012年第5期。

⑥彭希哲、胡湛：《公共政策視角下的中國人口老齡化》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期。

⑦喬東平、廉婷婷、蘇林偉：《中國兒童福利政策新發(fā)展與新時(shí)代政策思考——基于2010年以來的政策文獻(xiàn)研究》，《社會工作與管理》2019年第3期。

⑧[美]Neil Gilbert、Paul Terrell：《社會福利政策引論》，沈黎譯，華東理工大學(xué)出版社，2013年，第80頁。

⑨朱雪琴：《我們的兒童觀：從公共托育政策變遷看當(dāng)代育兒焦慮》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4103339，2019年8月14日。

⑩顧嚴(yán)：《兒童福利：從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”到“精準(zhǔn)的大眾”》，《中國民政》2018年第3期。

B11成海軍、陳曉麗：《改革開放以來中國兒童福利法治建設(shè)及其特點(diǎn)》，《新視野》2011年第3期。

B12吳鵬飛：《中國兒童福利立法模式研究》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。

B13姚建平、劉明慧：《改革開放以來中國兒童福利制度模式研究》，《社會建設(shè)》2018年第6期。

B15李潔：《政社合作為兒童福利隊(duì)伍提供專業(yè)支撐》，《中國社會報(bào)》2018年6月25日。

責(zé)任編輯：海 玉