農村政策執行

馬雯婧

摘 要：政策執行同政策制定、政策評估都是政策過程的一個中介環節，也是將政策的理想和目標轉變為實際的唯一路徑?；鶎诱鳛榭茖又频淖钅┥遥苯用嫦蛘吣繕巳后w輸出惠農政策，在政策執行環節中起著十分重要的作用，是國家關于農村政策向下執行的關鍵一環。在調研中發現，鄉鎮政府在執行農村政策過程中必然會導致“上有政策，下有對策”的結果。分析鎮域不同能動者以及能動者之間的關系，探討為何“上有政策，下有對策”會成為鄉鎮政策執行的必然結果。

關鍵詞：基層政府;政策執行;能動者視角

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）04-0011-02

鄉鎮是我國最低一層的政府組織，是國家伸向農村治理手臂的最后一節，也是國家意志的輸出終端。在執行農村政策環節中直接面向鄉村社會，其執行力的強弱對農村政策能否真正落到實處有著重要影響，能否有效解決現實問題，對建設農村社會，提高農民生活水平，提升政府公信力都具有直接影響。

一、農村政策的執行

在實際執行過程中，肩負如此重任的鄉鎮政府步履維艱。受壓力型體制的影響，上級政府會以考核的方式對鄉鎮的政策執行工作進行剛性的要求，但是鄉鎮又缺乏與工作任務相當的權力，此時上級政府的剛性要求與缺乏政策執行的可行性條件之間就產生了矛盾，從而造成鄉鎮政府在執行相關政策時會出現的“偏差”問題。在政策執行過程中所謂的“上有政策，下有對策”“政策走樣”“基層共謀”“運動式執行”等問題，都是鄉鎮政府政策執行的無奈之舉與必然結果。

一般而言，政府治理結構有橫向的政府部門組織之間的和縱向上下級組織之間的[1]。這種視角都是基于將政府治理主體結構視為一種抽象的組織主體，而不是具體的行為主體。本文基于能動者視角，將鄉鎮領導干部獨立出來，強調其在執行政策過程中的能動性，具體化了以往鄉鎮政府作為治理主體的抽象形象，從而使我們看到具體的、能動的政府官員在執行鄉村政策過程中的作為。除鄉鎮干部包括鄉鎮黨委書記、鎮長等主要鄉鎮干部在鄉鎮治理中扮演著重要角色外，村干部以及村民等其他能動者在政策執行中的態度以及方式方法同樣影響鄉鎮干部的執行效果。本文將從鎮域內不同能動者以及能動者之間的關系，探討鄉鎮政府在執行農村政策過程中為何會出現“上有政策，下有對策”等必然結果。

二、農村政策執行的能動者

1.鄉鎮干部。鄉鎮干部即通常所說的“基層領導干部”，是指具有實權的科級以上的領導干部，這些干部對鄉域所需執行的政策都具有最終決策權。在此，鄉鎮部門的領導不包括鄉鎮不擁有實質性權力的干部。因為，作為最低一層的國家政府組織，鄉鎮的職能層級并不明顯，沒有實質權力的干部沒有決策權，在政策執行中主要扮演執行和實施角色。如樊紅敏所說的，“領導，就是在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人。”[2]

2.村干部。村干部作為鄉鎮連接村民的節點，是我國惠農政策的最終執行者和參與者，是團結帶領農民建設農村領頭軍。村干部主要指“兩委”干部，作為上級政策的主要實施者，作為“千條線”的指向者，村干部主要負責將黨和國家政策向村民進行傳達和解讀，對黨和政府的決策決議進行落地實施，在農村社會治理中代表著國家。

3.村民。村民是政策執行的目標群體，在政策執行過程中充當著重要的能動者角色，這里的村民包括以下幾種類型。從時代特征劃分，可以分為改革開放前和改革開放后的村民;根據村民職業特征，可以劃分為留守村民與打工村民;根據村民性格特征，可以劃分為地方勢力型和普通民眾。

第一，在與？菖鎮書記談話過程中發現，村民對鄉鎮政策執行評價的好壞，這位書記常以時代不同為依據對農民進行分類，并指出，“改革開放前的村民都是老一輩的村民，說話都是經過思考的，不會隨便給你說三道四，而改革開放后的村民，都是利益性的?！?/p>

第二，現階段農村體現出了空心化和老齡化的特征，村民也隨之分為了留守村民和打工村民，勞動力較弱的村民被留守在農村，大多數都是老弱病殘，有生產能力的村民都選擇外出打工以求掙更多的錢謀生，學齡群體大多都外出念書。

第三，地方勢力型的村民多為在村中有話語權，宗族勢力比較大，家族比較興旺或者在政府部門有“莊里公家人”的村民，而普通民眾則是指無權無勢、勢力單薄且以打工、務農為主的人群，占農村農民群體的大多數，這部分群眾因為話語權較低，自身公共訴求難以實現，因此在鄉村治理過程中往往表現出對村莊公共事務的消極態度。

無論屬于哪種類型的村民，都能動性地影響著鄉鎮政策執行，農民對政策執行的真實反映和回饋都影響著鄉鎮在執行農村政策的方式方法以及有效性。

三、農村政策執行模型分析

根據上文所述，在能動者視角下，鄉鎮政策執行受三類具有主動性和能動性的行為人構成，依次為鄉鎮干部、村干部和村民，而這三類能動者如何導致政策執行中“上有政策，下有對策”的必然結果。本文將試以與？菖鎮書記的訪談記錄為資料，進行編碼，發現三種能動者的內在結構并分析“上有政策，下有對策”這一必然結果。

在？菖鎮訪談時，？菖鎮鄉鎮干部表示：“上級這個政策永遠是有彈性的，不可能說我這需要2號針他就給我配的是2號針，他肯定給我配了個基本公用針5號針，那么1—5之間、5—10之間都能用，所以說這個政策呢，很難做到精致?！边@說明，政策具有靈活性，無法做到普適性，使得所有政策相關主體都滿意。同時，？菖鎮鄉鎮干部就權力“小”任務“重”這一特征說道：“政策制定的出發點是好的，但是在政策執行中，我們沒有自由裁量權，農戶申請低保政策后要進行層層上報，鄉鎮還要根據國家要求進行基本調查，相當麻煩。”這表現出鄉鎮干部在政策實施時過程煩瑣，任務重。

在對村干部的訪談中，村干部D表示：“農村“兩委”干部文化素質普遍偏低，我們村干部中大專、中專的各有一個，剩下的全是高中以下學歷的?！薄按甯刹繉W習不感興趣，盡管鄉鎮組織他們學習理論政策，他們呢可能是左耳朵進右耳朵出。因此在向村民宣傳和講解政策時，他們可能對政策都一知半解?！边@反映出村“兩委”干部文化素質普遍偏低、學習積極性較低，以及學習能力不高等問題。

在與村民進行訪談時，村民L大爺講道：“說鄉鎮政府把經念歪的應該是年齡輕的人他是沒有經過思考，他是撒氣式地說的，作為我們這基層干部，執行上級政策，是天經地義的，我們不能說三道四。”村民小Z說：“老百姓對政策不了解，就會產生誤會，首先得把這個政策給人家講一下，不然他光找對他有利的一面說，這使人家干部也很冤枉，干部也會情緒化，該講的講了，該引導的引導了，可就是沒用?！边€有的村民說道：“有的人親戚是鄉鎮上的干部，人都有私心，很多人他不管你組織是怎么要求公正的，只要有利可得，他就要走動關系，要吃低保，那我肯定不干了，肯定要提意見?！贝迕竦难哉摰莱隽瞬煌瑫r代的人對政策有不同的看法，在獲取政策時村民往往以利益為導向，存在“走后門”現象，引起其他人的不平，從而反映到了政府層面。

可以看出，三類能動者在執行農村政策過程中的看法和態度各有不同，同類能動者對于政策也有不同的看法?？偠灾?，農村政策在執行過程中受三種能動者的相互關系影響，表現為以下關系：

由上圖可以看出，鄉鎮在政策執行時，首先將政策以學習、開會的方式傳授給村干部，村干部作為政策的宣傳者和落實者，將政策宣傳給村民。當村民成為能動者時，表現出兩種狀態。一種狀態為村民認為政策執行的好，解決了現實問題，則政策執行直接輸出為政策目標。但是，當村民認為政策并沒有解決自己的問題時，反而加深了社會矛盾，則進入反饋環節，可以通過村干部這一中介進行反饋，也可以直接反饋給鄉鎮干部，當鄉鎮干部接收到反饋信息后，進行積極“變通”處理繼續執行，形成了一個循環往復的過程，當政策解決問題和矛盾后，則實現政策目標，政策執行隨之結束。

在這一循環往復的過程中，鄉鎮政府為了能夠一步步解決實際問題，接近村民的合理意愿，在政策執行時會對宏觀政策進行積極“變通”。在此，“變通”并不是一個貶義詞，“變通”的具體含義是對原有制度只是在形式上加以遵從，在對原有制度細化以及具體化操作過程中進行制度變革，對制度變通的程序是否合法必須加以說明[3]。變通有三種形式：一是基層政府對政策持消極態度，在完成過程中存在不當手段或程序，稱為消極變通，這種變通方式顯然是不合理的。二是基層政府能動性地創新工作方式方法，將中央任務與當地實際結合，圓滿完成工作目標任務，稱為積極變通。三是地方政府對上級考核任務既不積極，也不消極，采取合理合法但不符合常規的方式迂回完成上級的指標任務，這種變通稱之為迂回變通，中央對這種變通方式的態度通常是默許和觀察[4]。

在政策逐漸反饋的過程中，鄉鎮政府必然需要能動性地去積極變通，包括改變內在組織機制、政策執行方式方法等，雖然與頂層設計的初衷有所不同，但最終是為了實現政策的落地執行，完成政策執行任務。因此，“上有政策，下有對策”也成為鄉鎮政策執行的必然結果。

參考文獻：

[1]? 王惠巖.公共管理基本問題初探[J].國家行政學院學報，2002，（6）.

[2]? 歐陽靜.治理體系中的能動者結構[J].治理現代化，2019，（2）.

[3]? 劉世定，孫立平.作為制度運作和制度變遷方式的變通[J].中國社會科學季刊，1997，（21）.

[4]? 李元宏.適應性治理：鄉鎮權力的運作邏輯[J].華中科技大學學報，2018，（11）.