城市綜合開發項目投資風險及防范

肖魯賽汐

[摘 要] 由社會投資人實施的城市綜合開發，是我國城市化快速推進和地方政府財力受限背景下催生的一種創新型城市建設模式。通過調研已經實施或正在實施的部分城市綜合開發項目，從投資人的角度，對城市綜合開發項目投資的特點、主要風險進行分析描述，對項目投資風險提出有針對性的防范措施。

[關鍵詞] 城市綜合開發;風險;措施

[中圖分類號] F274 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2020）03-0030-04

早在上世紀八十年代，國務院就明確提出城市建設要“統一規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”，國家建設主管部門也專門出臺了《關于加強城市綜合開發的若干意見》，要求在城市建設和房地產開發中提高綜合開發的比例。為使研究更有針對性和指導意義，有必要對“城市綜合開發”這一概念進行重新定義。

一、城市綜合開發項目投資的定義及特點

城市綜合開發是指政府為形成或改善城市功能，將城市成片土地（通常2平方公里以上）交由市場主體進行總體策劃、規劃設計、土地整理、開發建設、產業導入及運營維護的貫通城市建設一、二、三級開發的全價值鏈開發模式。城市綜合開發比較常見的項目類型有舊城（含城中村）改造項目和新城開發項目。城市綜合開發項目投資特指由社會投資人以公開招投標或競爭性談判的方式取得政府特許而實施的綜合開發項目，不包括政府直接授權其所屬工作機構（如管委會、指揮部等）或平臺公司進行的綜合開發項目[1]。

與一般開發建設項目投資相比，城市綜合開發項目投資有以下明顯特點：

一是投資行為源于地方政府特別許可。城市綜合開發項目投資，本質上是地方政府將原本由自身或其職能部門行使的部分權利和義務讓渡給特定社會投資人，由特定社會投資人通過市場化的方式代地方政府承擔城市開發建設和運營維護的職能，并獲取相應的投資收益。城市綜合開發項目在實施過程中涉及到的城市功能布局和規劃、征地拆遷和補償安置、產業導入優惠政策、土地款及稅費返還、財政資金支付等，都需要政府以特許的方式給予充分且合法的授權才能進行。

二是投資對象高度復雜，對投資人資格要求高。城市綜合開發項目貫通城市建設一、二、三級開發鏈條，囊括前期策劃、規劃設計、土地整理、城市基礎設施和公共服務設施建設、二級房地產開發、產業導入和運營維護等眾多環節，涉及當地政府及眾多職能部門、征拆對象、工程承包和服務商、房地產開發商和置業者、產業投資和運營商、中介服務機構等眾多法律主體和利益相關方，投資總額動輒幾十、上百億元，開發總周期長達上十、甚至二三十年。由于項目體量大、業務范圍廣、涉及領域寬、所需資金多、投資周期長、投資風險高，投資主體必須在資金、人才、技術、品牌、組織協調能力和風險防控經驗等方面具有很強的綜合實力，才有可能達到項目預設的目標。實踐中，有能力和資格成為綜合開發項目社會投資人的，基本上都是央企和部分實力強大的地方國企、大型品牌上市公司、綜合實力較強的全國知名民營企業。

三是投資回收高度依賴于土地資源運作。城市綜合開發的立足點，就是對原來利用效率不高的土地進行重新規劃整理，優化功能布局，提高利用效率，實現土地價值最大化。從投入產出角度看，土地是項目投資回收的主要來源，不論是一級土地的直接出讓收入返還，還是二級房地產開發收入或三級產業運營收入，都需要以土地作為載體。實際上，絕大多數城市綜合開發項目都要求以項目開發范圍內的土地資源進行投資平衡，土地潛在價值及土地增值預期是評估城市綜合開發項目是否可行的最核心指標。更為重要的是，項目土地征拆和出讓能否按計劃進行，將關系到整個項目能否順利實施，并直接決定項目的收益和成敗。

二、城市綜合開發項目投資的主要風險

（一）政策和政府信用風險

由社會投資人實施的城市綜合開發，是我國城市化快速推進和地方政府財力不足背景下催生的一種創新型城市開發模式，是地方政府通過制定地方政策以市場化方式推進城市建設的嘗試，目前仍處于實踐探索中，國家層面對此尚未出臺統一的規范。地方政府對社會投資人參與城市綜合開發，大多從招商引資的角度考慮問題，對投資人的特許權限和優惠政策也因項目、因投資人而異，幾乎沒有普遍適用的統一政策規定。如果國家或上一級政府出臺新的法律或規范性文件，或地方政府換屆后主要領導有不同訴求，都有可能改變原來的權利義務關系，導致項目出現重大變更或無法繼續實施的風險。因此，城市綜合開發項目的政策穩定性差，投資人與地方政府的協議關系比較脆弱。具體風險主要包括：

1.規劃政策變化風險。出于生態環境保護和資源合理利用的目的，國家或上一級政府可能對原來的規劃政策進行調整，導致項目用地規模和用地性質發生變化，使綜合開發方案和計劃無法實施。如湖南省對長株潭“綠心”規劃進行調整，將附近多個綜合開發項目的部分用地劃為禁止和限制開發用地，直接導致一些綜合開發項目出現重大變更或終止。

2.土地政策變化風險。土地政策的變化最可能發生在兩個方面：一是征地拆遷和補償安置的方式、標準發生變化，這種變化通常是朝對被拆遷人有利的方向進行，會直接增加綜合開發的資金投入和項目成本;二是土地出讓政策發生變化，包括土地出讓方式、出讓時間、出讓收益分配政策調整，對項目開發節奏與進程、資金投入與回收、項目投資收益和風險防控都會產生重大影響。如土地由按約定價格協議出讓調整為公開招拍掛出讓，不但使項目投資預期的土地潛在收益無法兌現，而且會大大增加投資合法合規回款的難度。

3.財稅政策變化風險。實踐中，許多城市綜合開發項目都約定了政府財政預算資金和稅收本級留成作為投資回款的方式或保證，有的甚至約定了項目稅收分成和政府預算資金直接支持作為項目投資回款的渠道，若國家或上一級政府出臺相關規范政策，將導致財政資金無法支付，投資回款得不到保證。

4.優惠政策變化風險。城市綜合開發項目一般都有當地政府各種各樣優惠政策的支持，如二級開發報批報建稅費比照棚戶區改造項目執行、相關產業導入享受稅費減免和財政資金扶持等[2]。若遇到國家規范地方政府優惠政策、或調整產業支持目錄等情況時，項目將不可避免地受到影響。

1.復雜地質條件。如有的項目基于成本或技術因素考慮，對項目區域內的查勘精準度不夠，在實施過程中發現區域內有地下溶洞或大范圍流沙等，導致項目規劃方案無法落地。

2.發現重要文物或埋藏物。有的項目在實施過程中，發現項目內有未探明的重要文物或埋藏物，需要對文物進行搶救發掘、遷址或就地保護，或對埋藏物進行妥善處置，可能導致項目規劃方案或開發建設計劃重大調整。

3.極端天氣侵襲。有的項目因選址不當或規劃失誤，或因成本等因素設防等級不高，可能遭遇特大洪澇災害;有的項目在實施過程中，可能遇到持續大雪、冰凍等極端天氣，導致項目開發建設無法正常進行。

三、城市綜合開發項目投資的風險防范措施

（一）確保項目合法合規

確保項目合法合規，是投資綜合開發項目的基本前提，是項目風險防范首先要考慮的問題，也是防范項目政策風險最好的辦法。不管政策怎么變、領導怎么換，合法合規的項目都有與地方政府協商解決的基礎，即使項目終止或變更，投資利益也能得到相應的補償。確保項目合法合規，要注意以幾個方面：

1.確保項目獲取方式合法合規。一定要在不違反國家現行法律或法規的前提下公開獲取項目，如通過政府公開招投標或競爭性談判的方式公平公正地取得項目投資開發權。要防止通過地方政府個別領導暗箱操作，甚至私下的利益交換或輸送獲取項目投資開發權。

2.確保與政府的協議合法合規。與政府簽訂投資協議時，要對政府關于項目投資方面的職責權限、優惠措施、財稅支持政策、投資款返還辦法等項目進行詳盡的合法性評估。要取得項目審批和實施的政府相關合法性文件或書面確認函件。

3.確保項目實施合法合規。項目經營行為要合法合規，如不搞非法融資、不搞虛假宣傳、不搞野蠻拆遷和野蠻施工、不破壞當地生態環境等。

（二）審慎選擇投資項目

綜合開發項目投資的成敗，在很大程度上取決于項目所在城市人口規模、經濟發展水平、居民住房消費習慣、政府誠信度及投資軟環境。因此，綜合開發項目投資必須對城市進行研究，規避投資風險大的城市。基于城市綜合開發項目大投入、大產出、長周期的特點，投資項目盡可能選擇經濟比較發達或發展潛力比較大的二、三線城市，最好選擇高鐵沿線、人口為凈流入、GDP和一般預算收入達到一定水平（如GDP超過2000億元、一般預算收入超過100億元）的區域或省域中心城市，規避人口呈凈流出態勢、交通條件差的三線以下城市。與區域中心城市、發達省會城市毗鄰的衛星城，也是城市綜合開發項目投資的選項。

在選擇投資項目時，還要特別評估當地政策風險。要充分評估地方政策的穩定性。對項目所在城市的地方政策進行合法合規性評估，對地方政府承諾的項目支持政策要充分評估其實施的可行性和風險。應對當地政府的歷史信譽進行檢索，對項目實施期間主要領導變化可能帶來的風險進行評估。要研究國家相關政策的變化趨勢，評估地方政策受影響的程度。對地方政府出臺的不符合國家和上級政府規定的項目特殊或配套支持政策要保持高度警惕，充分論證其實施的可能性。

（三）做好投資前期工作

充分細致的前期工作是降低市場風險、決策風險及運營風險的最有效手段。對于復雜程度高、投資金額和風險巨大的綜合開發項目來說，投資決策前的準備和論證工作再怎么強調也不過分。關鍵要把握以下幾點：

1.可研論證要充分。一定要組織經驗豐富的專業人員對項目現狀、歷史進行詳盡的調研和查勘，不放過一絲疑點，真正把項目情況搞清楚，把項目所在城市的真實情況清楚，再在此基礎上研究論證項目的可行性，避免紙上談兵，把可研報告弄成可批報告。

2.市場分析要客觀。對于投資目標城市和目標項目的分析判斷要理性，尤其是在市場形勢好的時候更要保持冷靜。要從中長期的角度分析判斷問題，有利因素和不利因素都要分析透，對于潛在的重大風險（如房地產市場長時間持續低迷），要分析發生的可能性、對項目的影響及能否找到應對辦法，否則寧可放棄。

3.策劃規劃要精準。從項目運作的角度考慮，前期策劃和規劃至關重要，因為項目總體策劃方案和總體規劃方案一旦確定，項目大的成本和收益也基本確定了。實踐中，對項目總體策劃方案和總體規劃方案都要做多方案對比，做最優化選擇。

（四）設計最佳運作模式

項目運作模式與政策風險和資金風險的防控密切相關。由于綜合開發項目貫通城市建設一、二、三級市場，政府行政職能和市場機制交織在一起，直接利益相關方眾多，法律和利益關系復雜。如何讓項目參與各方發揮作用、實現共盈，特別是如何處理好投資人與政府的關系，讓投資人和政府合法合規地發揮各自的優勢，是項目運作模式設計要解決的問題。在當前的政策背景下，以下幾種運作模式是可以借鑒的：

1.有條件的項目盡可能納入國家棚改計劃。納入棚改計劃的好處是顯而易見的，項目不但能享受相關稅費減免政策，更重要的是使土地一級開發向政策性銀行融資提供了可能[3]。

2.引入PPP模式。將項目內土地一級開發、城市基礎設施和公共服務設施建設及運營維護等內容做成PPP子項目，打通政府財政預算資金支付給投資人的合法路徑。

3.與政府指定的平臺公司共同組建項目開發合資公司。合資公司應由投資人控股操盤，目的是利用平臺公司的優勢實現一、二級聯動，保證項目整體運作。

4.分期滾動開發。就是將整個項目劃分為若干單元，分期實施。這樣做的好處是可以減少資金大規模投入，緩解投融資壓力，還可降低政策和市場變化帶來的風險，缺點是項目開發周期拉長，投資效率下降，有時會增加拆遷成本和難度，不符合政府的意愿。

（五）配備精兵強將

城市綜合開發項目投資運作對操盤手和操盤團隊的要求極高，這是綜合開發項目高度復雜性的特點決定的。項目操盤團隊應該由經驗豐富的多領域專業人才組成，特別是項目操盤手，除了應具備很強的領導和組織協調能力外，還必須有豐富的操盤經驗。項目團隊人員在精不在多，要有好的考核激勵機制，關鍵是要有強大的執行力。實踐中，有的項目運作效率和效果都很好，如大多數萬達廣場項目;有的項目則管理混亂、效率低下，甚至陷入停滯。這與項目團隊的經驗和執行力是密不可分的。

（六）設定退出機制

項目退出機制是城市綜合開項目投資不可缺的內容，是投資人在項目因故變更、終止或出現其他意外情況后規避已方責任和損失的“防火墻”。投資人退出條款應在與政府或其授權機構簽署的投資合作協議中明確。一般應包括以下內容：項目合作終止情形下的退出條款。雙方終止合作的情形應在項目投資合作協議中進行具體約定，如因國家政策變化、一方實質違約、雙方不愿繼續合作、不可抗力影響等;項目發生重大變更情形下的選擇性退出條款。即在投資協議中約定，非因投資人原因導致的項目重大變更，投資人有選擇按變更后的項目繼續實施開發的權利，也有選擇終止投資開發的權利;履行約定義務條件改變情形下的退出條款。此類情形在項目實施中比較多見。如投資合作協議中約定土地出讓無第三方參與摘牌時應由投資人兜底，但若土地出讓沒有按約定的價格、時間或其他要求出讓，則投資人可以無條件退出競拍，不再履行兜底義務。又如投資協議約定投資人應引進某種產業或某品牌，但如果約定應由政府提供的優惠政策或支持措施不到位，則投資人不承擔引進不成功的責任。

[參考文獻]

[1]馬白玉，戚安邦，董玉梅，高進田，張藝.城市綜合開發項目風險評估內容及方法研究[J].項目管理技術，2012（8）：86-91.

[2]楊娟.城市熱門景區周邊居民社會心理承載力研究——以武侯祠錦里為例[J].商業經濟，2017（7）：74-76.

[3]巫梁僥.低沖擊開發理念在城市新區的應用策略研究[D].華南理工大學，2016.

[責任編輯：趙磊]