從行政訴訟案件看行政執(zhí)法規(guī)范化*

謝一凡

中共莆田市委黨校，福建 莆田 351100

現(xiàn)如今，行政機(jī)關(guān)的規(guī)范執(zhí)法仍然任重而道遠(yuǎn)。以福建某縣區(qū)行政機(jī)關(guān)的敗訴率來看，近三年來敗訴率呈逐年上升趨勢(shì)（見下表）。

一、行政機(jī)關(guān)敗訴原因分析

行政機(jī)關(guān)敗訴的原因主要體現(xiàn)在主要證據(jù)不足、違反職權(quán)法定、違反法定程序和適用法律錯(cuò)誤四個(gè)方面。

（一）主要證據(jù)不足

近三年行政機(jī)關(guān)因主要證據(jù)不足敗訴的案件占41.38%。證據(jù)不足主要表現(xiàn)為：作出行政行為時(shí)證據(jù)不充分甚至無證據(jù)、沒有嚴(yán)格審查證據(jù)、沒有形成證據(jù)鏈，證據(jù)之間缺乏關(guān)聯(lián)性以及不依法舉證等等。例如其中土地登記一案，第三人在辦理土地使用權(quán)變更登記申請(qǐng)時(shí)，沒有提供作為共有人的原告一方的意思表示作為證據(jù)，被告未經(jīng)調(diào)查核實(shí)即將訴爭(zhēng)土地的使用權(quán)變更登記至第三人名下，并給第三人辦理了土地使用權(quán)證，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，該行政行為違法。亦有被告在接到開庭傳票后，沒有正當(dāng)理由拒不出庭參加訴訟，導(dǎo)致其所提交的證據(jù)均不被法院所采納，行政行為也被確認(rèn)為違法。另有對(duì)違章建筑進(jìn)行處罰一案，因?yàn)樘幜P的時(shí)候相對(duì)人隱瞞造價(jià)合同，行政機(jī)關(guān)在處罰的時(shí)候只能請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)來評(píng)估工程的造價(jià)并進(jìn)行處罰。處罰完相對(duì)人也交了罰款，這件事本來也就結(jié)束了。但是檢察院后面挖出了相對(duì)人的合同價(jià)，評(píng)估價(jià)比合同價(jià)低很多，因?yàn)楸旧砹P款數(shù)額比較大，所以檢察院那邊給出了檢察建議書，說罰款額度偏低，要求行政機(jī)關(guān)重新作出處罰。重新作出行政行為罰款變高，相對(duì)人提起復(fù)議訴訟。這本來也不是問題，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)可以以相對(duì)人隱瞞關(guān)鍵證據(jù)，導(dǎo)致處罰依據(jù)錯(cuò)誤為由重新作出行政行為。但是當(dāng)初他們要求相對(duì)人提供合同的時(shí)候只是口頭要求，沒有作筆錄，所以缺少這一關(guān)鍵證據(jù)，相對(duì)人提起訴訟，可以說對(duì)他們相當(dāng)不利。

（二）違反職權(quán)法定

行政機(jī)關(guān)因違反職權(quán)法定敗訴的案件占17.24%。主要表現(xiàn)為不作為和無職權(quán)亂作為。如社會(huì)保險(xiǎn)支付一案，原告為某中學(xué)退休老師，被告為其社會(huì)保險(xiǎn)待遇的支付機(jī)構(gòu)，訴求是要求被告按時(shí)足額向原告給付養(yǎng)老金。被告沒有履行自己的法定職責(zé)，最后法院判決予以支持。另有某鎮(zhèn)政府行政強(qiáng)制一案，被告不具備法律規(guī)定的征收土地的法定職權(quán)，也未提供證據(jù)證明有權(quán)機(jī)關(guān)委托其執(zhí)行，而對(duì)原告種植的火龍果果園進(jìn)行強(qiáng)制清除，該行為即超越法定職權(quán)的行為。

（三）違反法定程序

近三年來行政機(jī)關(guān)因違反法定程序敗訴的案件占20.69%。主要表現(xiàn)為：違反法定期限、未充分保障當(dāng)事人的申辯權(quán)和聽證權(quán)、缺乏催告程序或催告程序不合法、缺乏決定程序或決定程序不合法等等。例如拆除違法建筑一案，被告某鎮(zhèn)政府在向原告送達(dá)《違法用地違法建設(shè)自行拆除（整改）通知書》后，未依法作出行政強(qiáng)制決定，即拆除原告的違法建筑物。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)，保障當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，同時(shí)對(duì)建筑物進(jìn)行拆除應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告。被告沒有嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序就強(qiáng)制拆除原告的違法建筑，程序違法。

（四）適用法律錯(cuò)誤

行政機(jī)關(guān)因適用法律錯(cuò)誤敗訴的案件占10.34%。主要表現(xiàn)為不熟悉現(xiàn)有法律法規(guī)以及未能正確理解適用一般法與特別法。例如某蔬菜店不服市場(chǎng)監(jiān)督管理局食品藥品安全行政管理一案，原告采購(gòu)的芹菜經(jīng)抽樣檢查顯示毒死蜱的含量偏高，但原告在采購(gòu)、銷售過程中未添加農(nóng)藥，且涉案金額和獲利金額都比較少，應(yīng)認(rèn)定為違法行為輕微。根據(jù)《行政處罰法》本案可以不予行政處罰。被告未考慮到原告違法行為輕微，對(duì)其處罰款5 萬元，后被法院判決撤銷上述行政處罰。

二、行政機(jī)關(guān)在訴訟中存在的主要問題

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低

盡管2015 年新修改的《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴列為法律要求，但從近三年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)際情況來看，出庭應(yīng)訴率仍然較低。2019 年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率僅為43.53%。有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不按法律規(guī)定履行應(yīng)訴義務(wù)，未出庭也未向法院提交書面情況說明；有的自己未出庭，僅委托律師出庭應(yīng)訴；更有甚者收到開庭傳票后竟然忘記開庭時(shí)間。說明部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)出庭應(yīng)訴工作不積極、不重視，法律意識(shí)不強(qiáng)。

（二）行政機(jī)關(guān)出庭人員應(yīng)訴能力不足

部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人雖然出席庭審現(xiàn)場(chǎng)，但是“出庭不出聲”；有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在開庭前臨時(shí)委托工作人員出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴工作人員并非被訴行政行為的經(jīng)辦人員，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和行政訴訟知識(shí)，對(duì)被訴行政行為所依據(jù)的事實(shí)、法律法規(guī)及程序不了解，無法針對(duì)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行陳述和舉證，特別是在法庭調(diào)查階段，普遍呈現(xiàn)“一問三不知”現(xiàn)象，嚴(yán)重妨礙法院查明和認(rèn)定案件事實(shí)，最終影響行政爭(zhēng)議的化解。

（三）司法建議反饋率較低

近三年來，法院共發(fā)出6 份司法建議，只有1份得到反饋。行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院提出的司法建議普遍不夠重視。究其原因，一方面是司法建議沒有法律強(qiáng)制力，因此行政機(jī)關(guān)一般不予答復(fù)，另一方面是司法建議的反饋落實(shí)未納入社會(huì)綜治考核中，行政機(jī)關(guān)的反饋主動(dòng)性不高。

三、加強(qiáng)依法行政構(gòu)建法治政府的建議

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升依法行政能力

從行政機(jī)關(guān)工作人員的錄用、崗前和在崗各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化工作人員運(yùn)用法治思維解決問題的意識(shí)和依法行政的理念，提高執(zhí)法水平。對(duì)于執(zhí)法過程中比較薄弱的環(huán)節(jié)，還可以通過旁聽庭審、案例研討和實(shí)地調(diào)研等方法，重點(diǎn)讓行政機(jī)關(guān)工作人員熟悉法律法規(guī)條文、規(guī)范行政行為，提高工作人員適用法律法規(guī)的能力、分析判斷違法行為的能力、收集鑒別證據(jù)的能力和制作執(zhí)法文書的能力。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)

推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效率，推進(jìn)法治政府建設(shè)。嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行執(zhí)法，適時(shí)地運(yùn)用更親民的執(zhí)法方式，對(duì)于自由裁量權(quán)的使用也需更規(guī)范一點(diǎn)，事后的責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格一點(diǎn)，提升整體的執(zhí)法水平，逐漸減少因執(zhí)法不規(guī)范出現(xiàn)的爭(zhēng)議。

（三）完善行政爭(zhēng)議多路徑解決機(jī)制

可以通過以下方式多管齊下，高效化解行政爭(zhēng)議，減輕司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。其一，加強(qiáng)行政裁決工作。認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛的能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)因行政管理不健全不完善引發(fā)的民事糾紛，切實(shí)履行行政裁決程序，規(guī)范行政裁決程序，及時(shí)有效化解矛盾糾紛。其二，加強(qiáng)行政調(diào)解工作。通過行政調(diào)解，切實(shí)解決相對(duì)人的實(shí)際問題，防止無效訴訟和程序空轉(zhuǎn)。加強(qiáng)行政調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，提升矛盾化解的能力。