山地型旅游特色鄉村用地整治規劃方法研究

徐佳芳

摘要：本文在鄉村振興戰略背景下，選擇山地型旅游特色鄉村這一特定對象研究其用地整治規劃方法，旨在得出具有可操作性和實際應用價值的研究成果。首先提煉了山地型旅游特色鄉村的特征及其現狀用地問題，在此基礎上，總結其用地整治規劃的重要性和特殊性，以及規劃需要解決的問題，包括明確村莊建設用地規模、建設強度和解決宅基地及土地使用權屬流轉問題。再從村域和村莊兩個層面，提出山地型旅游特色鄉村用地整治規劃的難點：一是在村域層面，要以維護大地肌理和歷史文脈為前提，統籌優化村域建設用地格局，重點通過凋敝村整治實現村域建設用地節約集約的效果；二是在村莊層面，從政策和技術兩方面著手，通過村莊混合用地引導村莊用地整治規劃，實現鄉村土地的復合利用，并為村莊用地權屬的確定提供規劃量化指標，是引導村莊用地功能兼容和動態有機更新的方法嘗試。

關鍵詞：鄉村規劃；用地整治規劃；山地型旅游特色鄉村；村莊混合用地

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.011 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2020）01-0063-05 文獻標識碼：A

Study on Land Renovation Planning Method of Mountainous Tourism Villages

XU Jiafang

[Abstract] Under the background of rural revitalization strategy， this paper chooses mountainous tourism villages as a specific object to study the method of rural land renovation planning， which aims to get an operable and practical research results. Based on analysis of the characteristic of the object and its current land use situation， the paper summarizes the importance and particularity of its land renovation planning and the problems that need to be solved， including the scale and construction strength of the rural construction land， and the ownership argue in land circulation. Then， the paper proposes two difficult points of the land renovation planning of mountain tourist villages， from the scale of the whole village area and the village construction land. From the scale of the whole village area， the maintenance of earth landscape and the preservation of historical context should be taken as the premise， optimizing the pattern of construction land in the village as a whole， and focusing on achieving the effect of saving and intensive construction land in the village by renovating the depressed villages. From the scale of the village construction land， rural land renovation planning can be led with rural mixed land use in terms of policy and technology in order to realize land compound utilization， and to provide quantitative planning indicators for the confirmation of rural construction land right， which is an attempt to guide the functional compatibility and dynamic organic renovation of rural land use.

[Keywords] rural planning； land renovation planning； mountainous tourism village； rural mixed land

引言

近年來，鄉村問題受到越來越廣泛的關注，尤其是黨的十九大以來，鄉村振興戰略已然成為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的重要戰略之一。

隨著國家政策的激勵和規劃實踐的探索，鄉村規劃和發展的方向不斷明確，鄉村規劃技術和管理水平不斷提升，相關標準也陸續出臺，如《美麗鄉村建設指南》（GB/T32000-2015）、《村莊整治規劃編制辦法》（建村〔2013〕188號）、《村莊規劃用地分類指南》（建村〔2014〕98號），有關鄉村規劃的研究也應朝著更細化、更有針對性的方向發展。

土地利用格局是社會經濟活動需求在空間上的反映[1]，鄉村用地規劃是鄉村規劃和管理不可或缺的部分，是鄉村整治和建設的根本依據。中國地域廣闊，鄉村類型繁多，不同類型鄉村的特點、用地特征、產業優勢都不盡相同。本文選取山地型旅游特色鄉村這一特色鮮明的鄉村類型，研究其鄉村用地規劃中的問題與難點，同時山地型鄉村用地條件有限，在發展過程中幾乎以現狀村莊整治為主，不鼓勵新建，因此進一步將研究限定于用地整治規劃，旨在得出具有可操作性的規劃方法。

1 山地型旅游特色鄉村現狀用地問題

1.1 用地規劃缺失下的無序發展

1.1.1 基本特征

山地型鄉村受地形限制，場地適建性差，農田耕種條件差，村莊往往布點分散、規模小、人口少，并且由于交通可達性差，村莊發展受限，產業單一，村莊衰退趨勢明顯，空心化、老齡化現象嚴重。但山地型鄉村處在“綠水青山”中的概率極高，在旅游業飛速發展過程中，依托周邊自然山水環境發展旅游業的村莊不在少數，是將綠水青山變為金山銀山的重點地區之一，這類鄉村即本文研究的山地型旅游特色鄉村。

1.1.2 發展特征

旅游業一方面帶動了鄉村的復興，另一方面缺少規劃管控的鄉村發展普遍呈現無序擴張、內空外延的狀態，私搭亂建現象嚴重，村莊用地往往不能合理、有效地利用。村民習慣在村莊外圍新建住宅，自發經營以農家樂為主打的旅游服務設施，而村內老房屋卻大量閑置，形成“內空外延”的用地狀況。

這種無序擴張打破了山地原始聚落的格局，某些開發過度的村莊則連老房屋也翻新重建，村莊歷史痕跡與文化遺存消失殆盡。并且，擴張的村莊和過度的開發帶來建設和污染，對周邊生態環境造成不可逆的破壞。這種村民自發的無序建設行為，只顧眼前利益，缺乏長遠發展考慮，對“綠水青山”的生態及人文環境破壞嚴重，山地景觀和鄉村風貌受到毀壞，不利于鄉村可持續發展。

1.2 用地功能復合，用地權屬混雜

1.2.1 用地功能復合，公益設施不完善

山地型旅游特色村莊建設規模小，產業特色突出，用地功能復合的特征尤為明顯。在無序發展的過程中，村民住宅改建農家樂或小賣部、村民廣場兼做停車場、村委會兼有旅游宣傳功能等情況普遍，村民住宅用地（V1）與村莊公共服務用地（V2）兼作村莊產業用地（V3）的情況和發展趨勢明顯①。而與此同時，由于缺乏規劃或集體經費等原因，村莊的公共服務設施和基礎設施卻不完善，村民生活條件和居住質量得不到保障，廁所和污水處理設施的欠缺則造成嚴重的環境污染。

1.2.2 用地權屬混雜，經營環境不理想

隨著農村土地制度改革政策的不斷完善，農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股的市場化運作方式愈見成熟，不論是依托景區發展旅游業或自身開展鄉村旅游項目，山地型旅游特色村莊在旅游業發展過程中，外部資本的介入已成必然。而在此趨勢之下，村莊用地權屬混雜問題也不斷顯現，村莊用地規劃的藍圖由于用地權屬的問題難以落實，村民、村集體、外部資本等方面各有想法，難成一體甚至互相敵對，村莊旅游業經營環境不甚理想，阻礙產業發展。

1.3 村莊規劃用地標準的不足

1.3.1 標準的進步

《村莊規劃用地分類指南》（建村〔2014〕98號）（以下簡稱《指南》）是在城鄉統籌、保障民生、集約節約利用土地資源及農村土地政策改革等背景下應運而生的，是鄉村規劃建設發展的重要基礎[2]。《指南》建立了完整的村域用地分類體系，引入了用地權屬概念，并區分了公益性和經營性用地，明確了村莊用地規劃中的很多問題。但仍有不完善之處，特別是對混合用地的表達點到為止，難以覆蓋規劃實踐中面臨的大多數問題。

1.3.2 標準的不足

《指南》提出“混合式住宅用地（V12）”概念，較符合我國農村現狀，具有創新性，但我國農村宅基地標準和審批條件目前仍是由各省（區、市）自行制定，而村莊建筑功能又具有十分明顯的動態變化特征，單憑“混合式住宅用地”這類用地難以體現村莊土地利用的兼容性特征，反而容易造成該類用地的誤用。村莊用地和建筑功能具有高度復合特征，《指南》的用地性質劃分仍是以單一功能為主，難以涵蓋市場化運作下功能復合的需求[2]。山地型旅游特色鄉村以旅游業為主導產業，公共服務設施兼做旅游服務設施的情況很常見，如村委會、糧站、供銷社等承擔公共職能的“公共服務設施用地（V21）”往往同時承擔對外旅游接待展示功能，即“商業服務業用地（V31）”，如何在用地規劃中表達和控制這兩類公益性和經營性的用地類別在同一地塊或建筑內的混合，有待進一步研究。

2 山地型旅游特色鄉村用地整治規劃的作用

2.1 用地整治規劃的重要性

保護耕地、節約用地等用地規劃要求向來是國家戰略部署的重點之一。根據《全國土地整治規劃（2016—2020年）》，鄉村用地整治是優化土地利用結構，加強耕地和生態保護，提高節約集約用地水平，促進新型城鎮化和美麗宜居鄉村建設的重要手段和工作平臺，是落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，走向生態文明新時代，實現鄉村振興戰略，建設美麗中國的重要舉措[3]。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》要求加強鄉村振興用地保障，完善農村土地利用管理政策體系，盤活存量，用好流量，輔以增量，激活農村土地資源資產，保障鄉村振興用地需求[4]。

2.2 山地型旅游特色鄉村的特殊性

山地型旅游特色鄉村用地條件有限，旅游發展需求強，在鄉村發展和更新過程中，用地功能復合和用地權屬混雜問題尤為突出，村民、村集體、外部資本等各方面利益沖突體現在用地問題上尤為激烈，其用地整治規劃具有緊迫性和嚴峻性。不同于其他類型鄉村，或有較大的用地拓展空間，或有現代農業、特色手工業等產業支撐，或與中心城鎮連綿成片共同發展，山地型旅游特色鄉村的用地矛盾集中而激烈，有其特殊性。

從村域層面看，山地型村莊分布零散且規模小，人口流失嚴重，凋敝村比例較高，從城鎮化發展角度看，這些特征都是劣勢，但從旅游業帶動鄉村振興角度看，這些特征卻都是優勢。山地環境雖然使鄉村發展受到了制約，卻也賦予了山地鄉村生態資源優勢和獨特的吸引力，是“綠水青山”中的人文點綴。一方面，原始聚落依山傍水、依勢而建，與生態環境高度和諧，村莊周邊資源豐富，常有峽谷、溪流、森林、洞穴等自然生態資源；另一方面，由于村莊的閉塞與衰退，反而保存了較好的村莊傳統風貌和人文內涵，如古廟、人民公社、糧倉等歷史時期建筑和廟會、趕集等風俗風情。作為以旅游業為主導產業的山地型旅游特色鄉村，小而分散的村落作為“綠水青山”旅游線路上的點綴或服務點足矣，村域層面的用地統籌重點在于從生態保護和旅游發展角度出發，明確村莊布點、是否撤并，嚴格控制村莊發展規模和總體形態，確定每個村莊的特色定位和功能側重等。

從村莊層面看，山地型村莊個體規模小，用地條件差，傳統建筑保護和村莊新建更新之間的矛盾格外突出，但從文化保護和旅游發展角度看，村莊傳統建筑和整體傳統風貌是村莊文化內涵和價值核心的重要載體，并且是極強的旅游吸引物。山地型旅游特色村莊的用地整治重點是尋求村莊文化保護和旅游發展之間的融合方式，在有限的物理空間里實現土地復合利用，使兩者相輔相成而不是非此即彼。

2.3 用地整治規劃重點解決的問題

2.3.1 明確村莊建設用地規模和建設強度

村莊用地整治規劃重點控制和引導的是村莊建設用地的規模和建設強度。村莊建設用地規模既要執行嚴格的土地政策，節約集約使用土地，又要考慮村民生活生產需要、家庭基本單元模式、加工儲存及公共活動等使用功能需要。山地型村莊原始聚落一般依地勢分布，建設強度以1～3層的低層建筑為主，建筑密度均勻性差，宅基地與菜園地夾雜分布，且界限不明確；村莊新建農家樂等房屋往往體量偏大、風貌較差，在用地整治規劃中需有針對性地提出整改方案，注重村莊整體風貌的協調統一。

山地型村莊受地形影響，村莊個體差異性極大，建設用地規模、建筑密度、容積率等指標彈性較大，可比性也差，不適合套用常規的城鎮規劃用地指標。在具體規劃實踐中，建議以現狀指標為基準，參考各類規范標準確定指標調整的范圍，使村莊的建設用地規模和強度指標有一個現狀和規劃的可比度。

2.3.2 解決宅基地及土地使用權屬流轉問題

按照鄉村振興戰略中“盤活農村存量建設用地”要求，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”[4]，通過村莊用地整治規劃調整優化村莊用地布局，通過補償和獎勵等保障機制，將村民手中閑置的宅基地、空置地調配給其他村民，或轉讓給村集體統一市場化利用，實現土地合理高效利用，同時利于村莊產業發展[5]。在這個過程中，必須以村民為第一主體，尊重村民意愿，重視村民的參與性。

以行政村為單位組織實施，將收儲的閑置建設用地轉為集體經營性建設用地，發展鄉村新產業新業態。政府從宏觀層面健全管理制度和完善保障機制，引導推動政府與村民結合、政府與社會結合、社會與村民結合，達到多贏發展效果。如政府制定補償標準和獎勵指標，促進存量建設用地盤活；政府組織編制村莊規劃，幫助村莊上報項目爭取預算，再激勵村民共同參與建設等[6]。

3 山地型旅游特色鄉村用地整治規劃的難點

3.1 村域統籌：維護大地肌理與歷史文脈，優化村域建設用地格局

3.1.1 生態保護

遵循生態優先原則，加強村域生態保護。充分考慮山地型鄉村的環境特點，從區域尺度分析山地環境自然山水脈絡，對以往不合理的村莊建設進行糾正，結合水土保持等生態修復工程，保護和修復鄉村自然景觀；規劃新建內容，必須與自然環境相協調，靈活布局，突出山地環境特色，保持村莊整體風貌與自然環境相協調。科學評估山地型村莊用地條件，對于生態環境敏感、自然災害頻發的地區，應有序實施村莊搬遷撤并工程，撤并后的村莊原址因地制宜復墾或還綠[4]，回歸生態。

3.1.2 延續文脈

山地型村莊原始聚落具有與周邊環境有機融合的特點，在整治過程中，應有意識地保護和恢復村莊原始格局，積極挖掘和展現鄉村歷史文化資源，重現人與自然和諧共存、民俗風情濃厚的山地型鄉村景象。鄉村歷史空間格局承載著鄉村傳統景觀和鄉村文化智慧，保護村莊原始格局，有利于保存鄉村鄉土特色，避免“千村一面”。規劃新建內容應與原有村莊在空間格局和文化內涵兩方面良好銜接，達到保護和延續鄉村歷史文脈的效果。

3.1.3 節約集約

在村域層面，山地型鄉村用地的浪費主要是由于村莊居民點過多，公共設施尤其是基礎設施若要實現全覆蓋，會造成極大的浪費。鑒于山地型鄉村的人口主要集中在中心村，大量自然村處于凋敝狀態，人口遷移、房屋廢棄、宅基地大量閑置，要整體脫貧富民，鄉村振興，重塑城鄉關系，建設集約化的鄉村基礎設施和公共服務設施，均離不開鄉村居民點在村民自愿基礎上合理、有序地“移民并村”“進城定居”。在鄉村用地整治規劃中，通過整治凋敝村，優化村域建設用地布局，將建設用地集中于1～2個村莊，實現村域層面用地的節約集約。在村莊層面，統籌利用閑置建設用地，通過使用村莊混合用地的方法實現村莊公共設施與產業設施共享、公益性用地和經營性用地混合使用，達到土地復合利用的效果。

3.2 村莊落實：以村莊混合用地實現鄉村土地復合利用

3.2.1 政策引入

國家政策對鄉村土地復合利用給予了極大的鼓勵和支持，在《中央農辦 農業農村部關于做好2019年農業農村工作的實施意見》《全國土地整治規劃（2016—2020年）》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等多個文件和規劃中均有體現。其中，國土資源部、國家發展改革委在2017年12月聯合印發的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》中，就全面貫徹落實黨的十九大精神和中央有關要求，深入推進農業供給側結構性改革，做好農村一二三產業融合發展的用地保障，作出了具體部署，鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑旅游產業，拓展土地使用功能[7]。

3.2.2 技術支撐

以《村莊規劃用地分類指南》（建村〔2014〕98號）為基礎，借鑒城市規劃中已經成熟使用的“混合用地”，引入“村莊混合用地”的概念，為山地型旅游特色鄉村土地復合利用提供技術支持。

（1）村莊混合用地對象

山地型旅游特色鄉村主要存在村民住宅用地（V1）、村莊公共服務用地（V2）、村莊產業用地（V3）的混合需要，包括已建用地的混合和規劃新建用地的混合。

已建用地的混合是為了實現閑置房屋的再利用。山地型旅游特色鄉村房屋閑置率普遍較高，主要包括兩類：一是村民住宅，多為老舊破敗的房屋，村民進城打工或已另擇地新建房屋，房屋雖閑置但難以征收成為集體產權；二是公共建筑，如人民公社、糧站、供銷社等舊址，歷史上有其特定功能，提供公共服務，現狀已閑置或使用率不高，多為村集體所有。

這些建筑雖老舊破敗，但建筑風貌保存較好，是村莊文化的物質載體，展現村莊傳統風貌。通過建筑外觀修繕和內部功能更新，利用閑置建筑和場地完善村莊公共服務設施的配套，并根據需要增加旅游服務接待設施，賦予這些建筑新的活力。保護村莊風貌，傳承村落文脈，同時，提升村莊公共服務水平，增加村莊本身吸引力。

新建用地的混合是為了迎合山地型旅游特色鄉村整治提升過程中村莊公共服務設施與旅游服務設施共享的特點，按需引導村莊公共服務用地（V2）與村莊產業用地（V3）混合使用，促進村莊旅游服務功能與公共服務功能結合，從而實現用地的集約與產業的融合。

（2）村莊混合用地分類引導

在閑置房屋再利用的過程中，房屋使用功能的改變直接影響土地使用性質的變化，根據村莊發展需要，房屋功能的轉換是一個有機更新的過程，體現在用地布局上，表現為不同規劃期內土地使用兼容度的變化。當同一地塊的土地使用兼容度過高時，不再適合作為單一性質用地，更適合通過混合用地來引導地塊使用性質。

根據山地型旅游特色鄉村的特征，設定三種混合用地，根據不同村莊的具體情況，在具體規劃中控制用地混合比例，并規定每類性質的地上建筑面積占地上總建筑面積的比例不少于10%的用地，以保障混合功能的充分和混合作用的有效[6]。在規劃實施過程中可以分期調整混合比例，以符合村莊產業經營動態變化的規律和要求。

第一類為V1V2混合用地，即村民住宅用地與村莊公共服務用地混合，適用于村民住宅閑置率較高、村莊公共服務設施缺失嚴重的村莊。可適度引導閑置房屋轉變為公共服務功能，如改造為綜合文化站、金融服務站或文化活動場所等，可供村民和游客共同使用。

第二類為V1V3混合用地，即村民住宅用地與村莊產業用地混合，適用于村民住宅閑置率較高，村莊旅游業發展需求較高的村莊。可鼓勵引導閑置房屋轉變為旅游服務接待功能，達到在規劃期內動態更新的效果。V1V3混合用地上的建筑適合經營特色民宿、主題餐飲、特色商業等。V1V3與V12（混合式住宅用地）的區別主要在于用地權屬上的不同，V1V3用地的混合為村莊閑置建設用地轉變為集體經營性建設用地提供了有力的技術支撐，有利于村集體統一經營和外部資本的進入。

第三類為V2V3混合用地，即村莊公共服務用地與村莊公共服務用地混合，這兩類用地的混合有兩種情況。一是村莊公共建筑閑置率較高，村莊旅游服務業發展需求較高的，可積極引導閑置公建轉變為旅游服務接待功能，同時保留公共服務功能。二是村莊公共服務設施與旅游服務設施具有相互兼容的特點，在用地規劃時按需引導V2V3混合使用，促進村莊旅游服務功能與公共服務功能融合使用。V2V3混合用地上適合建設村民活動中心、村民大食堂、露天電影院、文娛休閑場館等同時服務于村民和游客的設施和場所。

3.2.3 規劃效果

在鄉村用地規劃中使用村莊混合用地，可以增強村莊建設用地的節約集約化，在閑置房屋再利用的過程中重現村莊文化，融合地看待村莊公益性用地和經營性用地，在整治過程中保障村莊用地的開發彈性。本研究的村莊混合用地分類引導對山地型旅游特色鄉村具有較強的指導意義和應用價值，有針對性地對《村莊規劃用地分類指南》（建村〔2014〕98號）進行了補充。在具體規劃編制過程中，混合用地比例的控制，可以為村莊用地權屬的確定提供規劃量化指標，是引導村莊用地功能兼容和動態有機更新的方法嘗試。當然，實際整治和建設效果還有賴于規劃管理體系的完善。

4 結語

鄉村規劃是實現鄉村振興戰略、構筑城鄉一體化格局的重要環節，鄉村用地規劃是鄉村規劃中的核心組成部分，是直接指導實施建設和規劃管理的重點依據。山地型旅游特色鄉村是現階段鄉村振興的重點之一，一方面現狀自發無序開發趨勢明顯，用地粗放低效、建設雜亂無章、設施配套不全、風貌破壞、環境退化等問題已然顯現；另一方面，大量的政策推陳出新和市場資本的投入沖擊使其發展猝不及防、問題百出。規劃方法上的突破和創新旨在更有效地引導村莊有序整治建設和鄉村可持續發展。對山地型旅游特色鄉村用地整治規劃方法的研究對該類型鄉村規劃具有直接的應用價值，對其他類型的鄉村規劃方法的研究也具有借鑒意義。

注：

① 分類依據：《村莊規劃用地分類指南》（建村〔2014〕98號）。

參考文獻：

[1] 趙之楓，鄭一軍.農村土地特征對鄉村規劃的影響與應對[J]. 規劃師，2014，30（2）：31-34.

[2] 褚天驕，李亞楠.我國鄉村規劃用地分類標準研究與展望——來自《村莊規劃用地分類指南》的實踐反饋與思考[J].規劃師，2017，33（6）：61-66.

[3] 何楠.新農村建設中村莊整治問題探究[J].鄉鎮經濟， 2008（9）：8-10.

[4] 張尚武.鄉村規劃在于縮小城鄉差距，而非差異[N].建筑時報，2017-09-04（8）.

[5] 國土資源部，國家發展改革委.關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知[Z]，2017.

[6] 王佳寧.合理應用混合用地，適應城市發展需求[J].上海城市規劃，2011（6）：96-101.