公眾參與在鄉村景觀規劃中的實踐與意義

彭程

摘要：自村莊規劃法定化以來，規劃工作重點大多聚焦于可建設的空間與設施，對于展現村莊完整風土人情的景觀空間則缺乏重視，但隨著《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的頒布及國土空間規劃工作的全面開展，鄉村景觀空間對于村莊文脈傳承、產業發展的價值逐步得到重視，是重要的公眾型資源。在村莊規劃具體工作中，以多元主體為對象的公眾參與幫助形成地方文化與外部思想融合的平臺，對鄉村景觀保護與利用起到重要作用，形成了行之有效的反饋機制。本文以貴州省銅仁市木黃鎮鳳儀村村莊規劃為例，從參與主體、參與階段和方式、參與結果三方面解析公眾參與對于鄉村景觀規劃實踐的指導意義與不足之處，即：規劃工作團隊協同政府部門作為公眾參與的重要組織方，承擔宣傳和引導工作；村民作為公眾主體的核心，其參與有效地保留了地方特色景觀，切實維護了地方文脈；就參與主體及結果而言，主體的多元度還須提升，可納入游客、非政府組織和鄉村產業相關團隊，同時需要在村莊規劃實施與評估反饋階段繼續跟進。

關鍵詞：公眾參與；鄉村景觀規劃；文脈保護；鄉村產業；鳳儀村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.009 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2020）01-0050-07 文獻標識碼：A

Analysis of the Practice and Significance of Rural Landscape Participatory Planning： A Case Study of Fengyi Village in Muhuang Town， Guizhou Province

PENG Cheng

[Abstract] After the legalization of the village planning， most of the work focuses on the space and facilities that can be built， but little attention is paid to the landscape area which together with the built environment shows the complete local conditions and customs of the village. With the promulgation of the Strategic Planning for Rural Revitalization （2018-2022） and the comprehensive carry out of Territorial Development Planning， the value of rural landscape space for the inheritance of village context and industrial development has gradually received spotlight. In the specific work of village planning， the public participation with multiple subjects helps to form a platform for the integration of local culture and external thoughts， which plays an important role in the protection and utilization of rural landscape and forms an effective feedback mechanism. Taking Fengyi Village in the town of Muhuang， Guizhou Province as an example， this article analyses the significance and shortage of participatory planning of rural landscape from the perspective of participation stage， subject， method and results， which reaches the following conclusions. Professional planning teams cooperating with local government departments undertake management and guidance work. As the core of the public， the participation of villagers effectively preserves the landscape with local characteristics and practically maintains the local context. As far as the participants and the results are concerned， the disadvantage lies in the multi-element degree of the participants which should be improved， and could include the relevant rural industry teams， tourists and NGO. Meanwhile， it is essential to make participatory methods follow up in the stage of village planning implementation and evaluation feedback.

[Keywords] public participation； rural landscape planning； context preservation； rural industry； Fengyi Village

1村莊規劃中的公眾參與

公眾參與作為城鄉規劃開展的重要工作方式，在近年來得到諸多實踐。在村莊規劃中，村民參與規劃已通過《城鄉規劃法》得到法律保障①。目前村莊規劃中公眾參與的研究多在于強調人本化的思想，關注參與度的提升和參與效用，聚焦點主要為參與主體、參與機制和參與結果：（1）參與主體。首先是關注村民參與度的提升，包括強調村民對規劃工作中公眾參與的獲知方式、途徑及參與能力的培養[1]，切實以村民意愿為核心[2-3]，以及如何在規劃過程中促進村民主動參與規劃，提升村莊自治能力[4-5]。隨著鄉村發展受到的關注度提升，多元主體[6]的引入也是當下促進鄉村建設的重要手段，強調多方協作共同推進。（2）參與機制。包括形式、階段與途徑，涉及到組織參與的策略[7]，規劃的編制、審批與管理工作[8]，以及將村民納入到鄉村規劃與鄉村建設全過程中的工作模式[2]。（3）參與結果。包括村莊第一手資料的搜集[5]，獲取不同參與主體的意愿[3]，形成可供決策的方案或政策，以及從社會研究的視角，促進村民對規劃的認知，通過參與規劃來煥發村莊的內生活力[9]。

對規劃工作本身而言，如何運用公眾參與獲取有效信息并形成規劃反饋，使公眾參與成為行之有效的手段，并以此來指導工作的開展和問題的解決則缺乏一定探討，即缺乏對于什么樣的問題應該由哪些人群來參與的研究。鄉村問題具有復雜性，取決于其空間的多元屬性和關注問題主體的不同，以“公眾”為主體來探討的問題應具有一定的公共屬性。

2村莊規劃中景觀規劃的重要性與面臨問題

縱觀城鄉關系，城鄉二元發展所帶來的不僅僅是經濟、文化、社會等多方面發展的不均衡，同時也具備其價值，尤其對于景觀及文化多樣性而言。鄉村景觀的特性介于城市景觀及自然景觀之間，人工及自然屬性皆具備。相對城市景觀來說，鄉村景觀的人類干擾強度較低，自然屬性較強；而相對于純自然景觀來說，鄉村景觀又具有一定的人文氣息。從根本上看，鄉村景觀的獨特性源自于我國長久以來的農業文明根基，在基于農業產業發展的人工與自然共同作用下形成獨特的景觀風貌，體現在村落空間布局、建筑建造文化、農業景觀等方面，因村民的生活和生產建設而獨具特色。

但隨著城鎮化的高速發展，鄉村的景觀結構受到了地域性消失、收縮性明顯、自然性破壞[10]等重大的影響。對于村莊的關注始于近十年，現在仍然處于探索前進的階段。在這個過程中借鑒的均是針對城市的景觀規劃方法及策略，其中不可避免地出現不適于鄉村發展的部分。目前，一些規劃中仍存在一系列問題，主要表現為過度設計和忽視設計兩個極端：（1）過多的人工干預設計。以與城市規劃相似的手法整治農村風貌，僅關注生產與產品產出。硬性劃分產業空間，僅重視基礎設施等硬性條件的建設而忽視了傳統風貌的保留及農業景觀的維護，致使傳統村落風貌流失、鄉村景觀逐漸向單一化、規模化和批量生產的形式靠攏。（2）完全忽視非建設空間（農業空間）的設計，僅關注建設用地（宅基地、設施）等。

在城鄉統籌背景之下，城鄉互動越來越頻繁。西方國家先于我國的鄉村規劃探索過程，呈現了關注從“點”到“面”變化的趨勢[11]，逐步實現了從村莊聚落、農業環境、自然環境、城鄉產業融合到鄉村社會治理[12]的全面管控。因此，鄉村的價值不僅僅是為城市供應食品，也是重要的生態保障和文教觀光休閑目的地，鄉村發展從原本內向化的結構轉變為開放和異質的形態[13]。這一背景之下的鄉村景觀就成為了一種“公眾資源”，既是村民獲取收益的重要途徑，也是村莊對外展示的重要窗口。

公眾參與作為鄉土景觀保護重要而有效的渠道之一在日本[14]和西方國家[11]已有成功的實踐，但在我國的規劃中還處在探索完善階段[15]。通過公眾參與，一方面能夠切實了解服務對象的文化背景和切實需求來指導景觀要素的設計，避免地域特色的缺失，形成多元文化的共生環境 [16]；另一方面，通過溝通合作，以及在規劃各階段的共同參與，也能夠使景觀規劃專業人員在工作的過程中獲得更多的借鑒，作出保持地方特色并符合公眾利益的決策建議。

3公眾參與在村莊景觀規劃中的實踐

鄉村景觀規劃中公眾參與有三個要素，即主體、過程、各過程對應的參與方式及作用。規劃主導方為地方政府，規劃團隊依托政府號召村民并集合相關組織，獲取信息并提供用以決策的方案。

3.1參與主體與過程

本文以貴州省銅仁市印江縣木黃鎮鳳儀村村莊規劃編制為例，闡述了對于鄉村景觀規劃而言，公眾參與主體在不同階段發揮的作用和目前存在的瓶頸。

3.1.1案例簡介

鳳儀村為環梵凈山地區的小村落之一，人口約1170人。由于其臨近木黃鎮，又位于環梵公路進入梵凈山自然保護區的入口段，交通區位優勢明顯（見圖1）。因此鳳儀村能夠受到外界一定程度的關注，包括吸引梵凈山旅游的外溢游客、攝影、徒步愛好者和非政府環保組織。

鳳儀村本身也具備獨特的自然資源及人文資源：（1）自然資源——山水秀美，村域內有山地、林場及穿村而過的金廠河，同時有農田、食用菌和養殖等農業產業景觀。（2）人文資源——梵凈山佛教文化、土家族文化、宗族文化和農耕文化。而村莊基礎產業為農業生產，農業附加值有待提升。鳳儀村鄉村規劃旨在改善村民生活條件，維護村莊特色文化及風貌，并通過產業發展引導提升鳳儀村經濟發展水平。其獨特的自然地貌及文化資源鑄就了只有村莊居民能夠完整闡述的風土人情，同時也需要有外來人群幫助村民認知其價值所在。

3.1.2規劃設計階段的“公眾參與”

鳳儀村村莊規劃的規劃階段公眾參與以多輪會議和定期多次村民大會匯報的形式開展。根據村民及相關行政管理者意見進行方案的調整，盡可能多地聽取意見并落實成果表達，旨在落實規劃意愿。座談期間，村民不僅可以針對規劃方案提出方案建議，同時也可向鳳儀村所屬地方政府反饋其他管理建設相關的意見，形成了良性反饋的平臺（見圖2）。

參與座談會的有來自各方的代表：（1）規劃團隊——規劃核心團隊（規劃編制的主要單位②，主導全過程并完成核心技術工作）和規劃協作團隊（本地規劃單位，主要承擔對接協助工作和提供資料）；（2）地方政府代表——木黃鎮鎮長及鎮級相關部門負責人；（3）村民代表——鳳儀村村委代表（村長、村支書）、駐村干部、各村組具有一定專業技能的村民和普通村民代表。會議以規劃核心團隊引導提問的形式展開，規劃師們認真聆聽村民述說本村資源與問題，了解并詳細記錄鳳儀村的地方特色、傳統文化及村落傳說。

整個工作過程強調的是尊重村民意愿的規劃。依據多輪的訪談整理，形成了規劃方案的村民意愿圖，作為方案指導，包含六方面：風貌整治、產業發展、特色旅游、村民遷居、設施完善和環境保護（見圖3）。通過規劃師的訪談引導，村民對本村的歷史文化資源、傳說的空間載體等述說具有極高的積極性，對于其自身居住環境的優劣評價十分清晰，較為成功地挖掘了后續發展的潛力。其中，關于村域整體格局的歷史傳說、資源分布是通過村民參與獲取的重要資料，是踏勘過程中難以充分入手的部分，這對于村莊文化景觀保護和設計而言十分關鍵。

3.1.3規劃實施階段的“公眾參與”

根據前期調研，在方案制定中考慮到了以村民為主體來參與景觀規劃建設的多種可能性。實施階段的公眾參與，其本質是以規劃設計作為引導，村民在此基礎上參與村莊景觀的建設，并在其中加入自我的認知，使規劃的實施具有一定人文關懷及個性。考慮與景觀風貌的相關性，村民參與鄉村景觀建設主要體現在以下兩方面。

（1）建筑景觀風貌整治

建筑設計的引導是以當地特色的土家族木質民居為出發點，設計中尊重村民喜好、考慮傳統建造技藝的傳承。村民可依此對自家民居進行不同程度的修整及新建，保留傳統的生活方式及民俗活動，而非新建忽略地方特色及村民意愿的磚混房屋，改變村民的日常棲居。

（2）田園景觀特色塑造

在村莊特色的田園景觀維護方面，根據村民意愿，通過將鳳儀村原有的食用菌種植、中華鱘養殖等農業產業發展成為觀光農業，提高農業附加值，使村民自身及游客對農業景觀價值有更好的認識，從而親身參與到農業景觀維護與建設中，這也較好地展示了鄉村農耕景觀文化。

3.1.4后續階段的“公眾參與”

規劃的完成與實施并不是結束，對于規劃成果的評估及后續維護也是重要的關注點之一。在規劃結束及建設實施完成后，公眾參與的作用主要體現在成果評價及維護上。這更多地需要各類參與主體之間的協作來實現。本規劃案例中的成果匯報主體僅針對于村民，由于村莊尚未形成對外宣傳的機制，缺失了對于外來群體的考量。在后續發展過程中，待村莊發展至一定階段，還應有更廣泛層面的公眾參與，如游客代表及相關非政府組織的代表。在較為完善的參與機制中，應當包括村民、外來游客、產業需求人員和相應環保組織的共同參與。

3.2鄉村景觀規劃“公眾參與”主體與模式分析

基于需求及關注點的差異，鳳儀村鄉村景觀規劃的相關主體有三類：（1）村民——本土的公眾參與主體，重視的是對于村莊基本生存條件的改善，但對于村莊的產業發展缺乏與外界資源的共同探討，須由規劃團隊和政府組織引導開展；（2）梵凈山游客——短期停留的公眾參與主體，包括普通游客及藝術家等專業人員，注重鄉村自然、人文風貌的獨特性及旅游服務配套等；（3）非政府環保組織——注重區域及鄉村自然環境的可持續發展。

其中，游客是村落景觀的重要服務對象，尤其是在村莊產業轉型及農業附加值提升層面。在很多案例中，游客作為重要的公眾參與發起人，對鄉村景觀的維護與建設起到了積極作用，如在日本開展的 “環境保護型自然體驗活動”，就是以市民游客為主體的鄉村景觀維護活動，從經濟上及認知度上促進了鄉村景觀保護。對于鳳儀村這類農業為主、農旅剛起步的村莊而言，將對未來鄉村景觀風貌保護、設施配置和旅游服務層面均有益處。

此外，與村民及游客相異，非政府環保組織的參與不以自身需求出發，而是更關注長遠的公眾利益。在“提高”規劃的“需求點”上有一定作用，從生態、文化、旅游產業等多視角出發，在基本生存需求及游覽需求的基礎上形成促進村莊良好發展的附加條件。

綜合看來，公眾參與的主體應該是多方面的，能夠給予鄉村景觀在種植類型、風貌形式、環境條件等不同需求層面的建議。雖然規劃中考慮到了公眾參與的重要性，但在整體過程中，公眾參與模式還有所欠缺，這可以說是傳統規劃中的共性問題——公眾參與主體的不完整。從上述參與過程可看出傳統規劃對于游客、潛在的鄉村產業團隊和非政府組織的忽視，公眾參與主體僅停留在村民及地方行政管理者層面。目前梵凈山地區主要的非政府組織有兩方面力量，一是梵凈山自然保護區管理局引進的國際上側重于生態環境和生物多樣保護的非政府組織及全球自然基金（GEF）項目；二是成立于2011年的印江自治縣環保志愿者協會。考慮到環梵凈山地區的特殊性，非政府組織的參與在此階段也是十分重要的，而引入專業化的鄉村產業團隊則是形成村莊發展可持續動力的重要途徑。

較為完善的參與主體應包含地方政府、規劃團隊、村民、游客、非政府組織和鄉村產業團隊（見表1）。村民是重要的建設與維護主體，也是最能夠反饋實施效果的使用者，需發揮好主人翁精神，參與到管理的方方面面；游客是重要的體驗主體，可通過種植體驗、建造技藝體驗等方式參與到鄉村景觀維護之中；非政府組織則是重要的監督主體，從更為寬泛的公眾利益平臺出發規范村民及游客的“參與”行為。

3.3村莊景觀規劃中“公眾參與”意義分析

3.3.1維護鄉土景觀

鄉村景觀資源有著中國傳統的文化特色，也是公眾所享有的重要資源，具有多方面的價值，但在當下土地城鎮化率高于人口城鎮化率的發展背景之下，部分鄉土景觀面臨消失的威脅。公眾參與對于鄉村景觀的維護將有很大貢獻。首先，村民與村莊之間強烈的地緣關系使村民們重視長期以來人與自然共同作用下形成的鄉土景觀，自發地對他們賴以生存的家園產生維護之意，能夠反饋給規劃師們相應的合理維護意見，協助保持原有的景觀格局，進而從土地整治、農業種植等方面形成合力的引導（見圖4）；其次，游客中不乏關注鄉村景觀及文化發展的專業人士，通過網絡渠道能夠呼吁更多人關注鄉土景觀的建設維護，修正盲目擴張城市的價值觀，幫助大眾形成保護意識；同時，非政府組織的參與不僅能夠為鄉村建設提供經濟補助，還可從生態環境及基礎設施方面給以專業技術支持。

3.3.2傳承地方特色

鄉村的景觀文化是地方特色的核心。鄉村景觀具有豐富的內涵，包括地形、水文、建筑等具有可視性的物質層面內容，而節事活動、家庭生活、鄉村制度、禮儀文化等非物質層面內容在一定的空間中又能夠形成景觀的體現，如節慶展演、民居生活形態等。無論是物質性還是非物質性的鄉村景觀均以村民作為活動載體，村民參與景觀規劃能夠更為全面地展示村莊景觀文化，利于地方特色的塑造，有益于避免“千村一面”的問題。

3.3.3營造情感歸屬

規劃師之于村民而言是外來者，難以設身處地感受村落經年累月的文化，更難以在規劃方案中塑造村民的共同記憶，一般情況下常常形成普適性而缺乏特色的景觀設計方案。以村民為主體的公眾參與能夠提供設計靈感的特色化源泉，這將有益于鄉村共同記憶的追溯，展示村民文化的自豪感，使得村落的傳統文化能夠形成代際傳承。

3.3.4延續自治文化

鄉村文化中，以村規民約的自治是其重要的社會關系特色，這是實現公眾參與的良好土壤。村規民約不僅是村民行為道德的規范，更是鄉村社會秩序形成的基礎。在此基礎之上，村民間具有緊密的社交關系，此時公眾參與所關注的公眾利益能夠得到較好的平衡。相較于城市環境的多利益團體而言，自治性較強且村規民約約束力較好的鄉村地區，公眾參與能夠較好的實現，本質上是鄉村的自治文化的延續。只有在鄉村本身形成自治組織時，與外部資源進行溝通才更為有效。

4結語

鄉村景觀空間具有明確的屬性，表現為土地權屬的明確性和空間及文化上的默契。在鄉村景觀營造過程中，村民是重要的資源輸出方，其共同的文化記憶、歷史的空間雛形和傳說等均有助于形成具有文化厚度的景觀，保持農業空間生產屬性的同時提升其作為文化景觀的價值。而外部作用主體，包括以規劃團隊和政府為核心的公眾參與平臺組織方，應注重參與主體的多元化，引入游客、非政府組織和具備運營能力的鄉村產業團隊，從服務對象需求和運營維持的角度思考村莊景觀的價值和發展途徑。

公眾參與的形成與發展不是一蹴而就的，與其他規劃方法策略一樣，需要社會各界及新興技術的支持以形成更加完善的系統。鄉村規劃內容尚未形成固定模式，大多數規劃仍然僅注重建成環境，應呼吁對于鄉村景觀的整體性考慮，注重公眾參與的介入且關注鄉村整體的自然山水格局，這將為鄉村未來的發展提供良好的基礎。

注：

①《城鄉規劃法》第二十二條：鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃，報上一級人民政府審批。村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。

②《銅仁印江縣木黃鎮鳳儀村村莊規劃》主要編制單位為上海同濟城市規劃設計研究院有限公司技術團隊，編制期間，地方規劃單位參與協作。

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