淺談失業保險基金結余過剩的問題與對策
——以福建省龍巖市為例

文/賴茂元

一、福建省龍巖市失業保險基金收支和結余情況概況

據福建省龍巖市失業保險經辦機構統計：2009～2018年，龍巖市失業保險基金收入14.09億元，基金支出8.46億元，累計滾存結余7.61億元，年均結余48.3%。

2009年～2018年龍巖市失業保險收支情況表（單位：億元）

從上述統計表分析來看，除2017年龍巖市失業保險基金收入受降低費率及企業不景氣的影響，征收有所減少，基金支出略有增加外，其余年份失業保險基金均有結余且滾存結余額逐年擴大。

二、失業保險基金結余過剩問題的原因分析

目前，龍巖市失業保險基金滾存結余巨大問題與我國失業保險法規、制度存在的缺陷有密切相關，具體原因分析如下。

（一）失業保險法律、法規存在的缺陷，覆蓋范圍過窄

目前，我國《社會保險法》《失業保險條例》《福建省失業保險條例》規定的參保、享受的對象均未涉及國家機關、機關工作人員、無雇工的私營企業、從事農村經濟勞動者、城鎮靈活就業人員等，覆蓋的群體與對象過窄。實際上，農村經濟勞動者、城鎮靈活就業人員才是最容易失業的，他們失業時最需要失業保險金。但由于這些群體未列入參保范圍，不能自行繳納失業保險費，導致了這些人員在失業期間，不能申請享受失業保險待遇，其基本生活也無法得到保障。與之相反，現被納入參保的對象，除少數企業經營不善，造成單位破產或大面積減員外，大多數職員工作相對穩定，離職失業可能性較低，申領失業保險金人員較少，基金的支付也較少。

（二）失業保險關系轉移制度不夠完善，統籌層次不高

福建省各地經濟發展水平不平衡，東部經濟發展較快，企業招用工數量多，進入企業務工人員流動性大，他們可能在不同地域的單位或企業從事季節性、臨時性、輔助性等方面的工作且參加失業保險時間較短，這些人員對當地的失業保險政策又不清楚，失業后很難申領到失業保險金。另外，福建省現有失業保險統籌層次不高，僅為地級市，失業保險關系的轉移接續、失業金的申領等方面雖然國務院《失業保險條例》有相關規定，但規定條款不夠清晰、完善，各省市政府部門制定的地方性法規、規定存在差異，造成流動人員失業保險關系轉移較為困難，這些人員在申領失業保險待遇時，經辦機構工作人員對省外參加失業保險年限無法確認，導致無法計算出這部分失業保險待遇金額，減少了基金的支付。

（三）失業保險待遇申請享受的對象、條件不合理

按照現有的《社會保險法》《失業保險條例》《失業保險待遇申領辦法》等法律、條例規定，失業人員申請失業保險待遇需要滿足三個條件：一是失業前在原單位參加失業保險，繳納失業保險費滿一年的；二是非因本人意愿中斷就業的；三是已辦理失業登記，并有求職要求的。從申領的對象與條件來看，失業人員必需是參保對象且有繳納失業保險費一年的。同時，借鑒了國際經驗，將自愿離職而失業的人員排除在享受失業保險待遇的范圍之外，造成未參加失業保險人員與單位辭職人員無法申請享受失業保險待遇，從而減少了基金支付。

三、改革福建省失業保險制度的建議與對策

福建省失業保險制度總的來說，保障了失業人員失業期間的基本生活，促進失業人員盡快找到新的工作崗位，實現再就業。特別是在企業全面改制時期，原國有、集體企業職工需要大量分流安置，失業保險基金的支付額大，保障了這些失業職工的基本生活需求。當今，失業保險基金出現了收入大于支出、結余量過多過大的情況。為此，我們在確保失業人員失業時的基本生活需求外，還應探索失業保險基金用于防失業、促就業的新路。

（一）制定相對完善的失業保險法律、法規體系，建立統一的失業保險制度

隨著我國現代企業制度的建立，以及社會經濟的全面發展，現有頒布實施的《社會保險法》《失業保險條例》及《福建省失業保險條例》規定的部分條款，已經不能滿足現實需要，應對條款進行調整與修改，以適應社會經濟發展要求。國家在頂層設計上應充分考慮到不同群體、不同層次參保的范圍、繳費標準、關系轉移、享受對象，從低層次的社會救助到促進再就業等方面，制定相對完善的失業保險法律、法規體系。同時，建立全國統一的失業保險制度。福建省可根據國家制定的法律規定，修訂《福建省失業保險條例》或統一制定《福建省失業保險實施細則》。

（二）完善失業保險關系轉移制度，提高統籌層次及待遇標準

建立全國統一失業保險關系轉移制度，有利于我國經濟的發展。福建省早已實現了養老保險的省級統籌，且全省各地市失業保險基金結余存量大，具備失業保險省級統籌的條件。為此，建議提高失業保險省級統籌層次，設立省級統籌，以適應福建省社會經濟發展需要。

從媒體公布的數據來看，福建省月平均失業保險金水平占全省城鎮居民人均可支配收入不到40%的比重，現行的失業保險制度規定，失業保險金的標準應當高于當地城市居民生活保障標準。以福建省龍巖市失業保險發放標準為例，累計繳費滿一年不滿十年的，按當地法定最低工資的70%標準發放；累計繳費滿十年不滿二十年的，按當地法定最低工資的75%標準發放；累計繳費滿二十年以上的，按當地法定最低工資的80%標準發放。龍巖市各縣市區當地的最低工資標準不同，失業保險金標準也就不同，全市失業人員平均領取失業保險金1125元，很難滿足失業人員及其家庭成員的基本生活需求。為此，建議福建省盡快提高失業保險待遇水平，把原來的標準上調10個百分點，或者改變失業保險金與當地最低工資標準掛鉤的方式，可以采用失業人員所在的城市在職職工平均工資水平的方式，計算失業保險金標準，設立最高與最低限度，這樣有利于保障失業人員及其家庭成員最低生活需求，也可以防止養“懶漢”的現象發生。

（三）充分發揮失業保險防失業、促就業作用，優化失業保險基金支出功能

1．以穩定就業、促就業為目標，擴大失業保險基金支出

福建省經濟處于穩步發展階段，勞動力供大于求的現象依然突出，各級政府還應以穩定就業為目標，進一步改善營商環境，在一定時期內，繼續執行減稅降費政策、失業保險支持企業穩定崗位補貼政策以及失業保險支持企業職工提升技能技術培訓補貼政策，加大對企業的支持力度，減少職工失業。另外，福建省的農村轉移人員和大、中專畢業生就業、城鎮失業人員等群體就業壓力大，我們要大力發展第三產業增加就業崗位，吸收更多的失業人員就業。積極鼓勵他們參加必要的技能崗位培訓，政府需要對這些群體接受工作技能培訓期間提供必要的生活補貼的幫助，制定出失業保險基金用于這方面的支出政策。

2．利用失業保險基金滾存結余部分，加大對職業培訓工作力度，提高勞動者素質

目前，福建省大量失業人員的勞動技能技術較低，不能適應現代企業用工需要，企業招用工難與失業人員求職難的現象并存。為此，省政府應加大對失業人員進行必要的職業技能技術培訓工作，充分利用失業保險基金滾存結余部分，開設免費的職業技能技術培訓班，讓失業人員參加職業技能技術培訓，以提高他們的再就業能力。

3．利用失業保險基金滾存結余部分，為大中專畢業生、失業人員創業提供資金政策扶持

大中專畢業生、失業人員中有意愿自主創業者，省政府部門應免費為他們提供必要的創業項目指導。同時，還應出臺鼓勵他們創業的扶持政策，包括財政、稅務、工商以及失業保險基金用于創業擔保、創業補助等方面的扶持政策。