論美國《戰(zhàn)爭權(quán)力法》的實踐及其影響
——以福特時期為例

戰(zhàn)爭權(quán)，是每個主權(quán)國家至關(guān)重要的一項權(quán)力，會直接影響到對外政策的制定及落實，進而牽涉到整個國家的國家利益。“自獨立以來，由于《憲法》中對于戰(zhàn)爭權(quán)的論述語焉不詳，導(dǎo)致了美國總統(tǒng)與國會之間對于戰(zhàn)爭權(quán)的爭奪此起彼伏。”本文將探究的重點放在總統(tǒng)與國會對戰(zhàn)爭權(quán)力爭奪的結(jié)果——《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，從而掌握美國發(fā)動一場戰(zhàn)爭具體的運作程序，更好地預(yù)見美國在對外戰(zhàn)爭中可能選取的戰(zhàn)略，在一定程度上，有利于我國制定相應(yīng)的對美政策。

一、《戰(zhàn)爭權(quán)力法》產(chǎn)生的原因

1974年的水門事件，揭露了尼克松總統(tǒng)及政府職員的拙劣行為，最終導(dǎo)致了美國歷史上第一位總統(tǒng)的辭職，也使得美國公眾對白宮及其統(tǒng)治者失去了信任。緊接著的越南戰(zhàn)爭，從一場有限的閃擊戰(zhàn)轉(zhuǎn)變成為一個無限制的、給美國公眾帶來極大災(zāi)難的持久戰(zhàn)，使人們對美國的對外政策的出發(fā)點產(chǎn)生了懷疑以及深刻的反思。

二、《戰(zhàn)爭權(quán)力法》的制定及其內(nèi)容

為了平息美國人民的反戰(zhàn)浪潮并且盡早終止戰(zhàn)爭，《戰(zhàn)爭權(quán)力法》于1973年11月7日正式頒布。該法案規(guī)定：國會批準(zhǔn)，當(dāng)美國軍隊進入敵境或者當(dāng)敵人迫近時，這個法案應(yīng)該被執(zhí)行。同時，當(dāng)美國的武裝力量即將或正處于敵境或者如果在外國部隊的實力或地位發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，“總統(tǒng)必須在48 小時內(nèi)與眾議院議長和參議員臨時議長討論戰(zhàn)爭情形以及交戰(zhàn)范圍”，“如果情況沒有發(fā)生變化，每隔六個月總統(tǒng)必須提交進展報告”。這個決議限制總統(tǒng)90天(60天以及30天的延長期)去結(jié)束行動，撤離軍隊或者尋求國會的授權(quán)(如宣戰(zhàn))。簡言之，戰(zhàn)爭權(quán)力決議案使國會有否決軍事行動以及壓制總統(tǒng)權(quán)力的能力。在沒有應(yīng)有的原因以及明確結(jié)果的情況下，如果總統(tǒng)試圖使這個國家卷入另一場戰(zhàn)爭，國會就會干涉。

三、南越撤離行動與《戰(zhàn)爭權(quán)力法》的實踐

《戰(zhàn)爭權(quán)力法》生效之后，在以下事例中，福特遵循了決議案。北越軍隊的進步分子向南行軍穿過南越占領(lǐng)峴港的海濱城市，威脅了美國民眾和在那里的南越國民的安全。“注重美國道義上的職責(zé)，福特決定利用武裝部隊幫助在南越的美國人撤離。”1975年3月31日，福特和他的職員開始接觸并且告知國會議員相關(guān)情況，白宮職員給了參眾兩院一些清單，聯(lián)系了所有議院的核心成員。到1975年3月，對于白宮來說，迫切地從峴港撤離是明晰的。第二天，白宮法律顧問杰克·馬什向福特總統(tǒng)遞交了一份機密的文件。“權(quán)力戰(zhàn)爭法第四部分要求總統(tǒng)向議長報告的要求應(yīng)該遵守。”馬什聲明匯報必須在引發(fā)戰(zhàn)爭的48小時內(nèi)送到。第二天，在向國會通告中，福特將“撤離行動”告知參眾兩院。這個“撤離行動”是指揮海軍艦隊援救從峴港和越南的其他海港撤離的難民。

四、《戰(zhàn)爭權(quán)力法》的意義

1.防止總統(tǒng)濫用戰(zhàn)爭權(quán)力，一定程度上避免國民無端被卷入戰(zhàn)爭

戰(zhàn)爭權(quán)力法代表了“國會努力提升立法控制權(quán)以指派美國的駐外軍隊作戰(zhàn)的頂峰”，國會的議案被尼克松駁回半個月后，其否決案被國會三分之二多數(shù)推翻。權(quán)力戰(zhàn)爭法案尋求在未來的情境中提供保障，提出武裝部隊的決定將是總統(tǒng)及國會的集體判斷。這個協(xié)議案解釋了《憲法》“總指揮”的條款以及“必要和適當(dāng)”條款，聲明國會在對外決策的制定過程中扮演的角色，這影響了武裝軍隊的調(diào)度。

2.體現(xiàn)了支持權(quán)力均衡的國會成員與贊同權(quán)力分離的行政官員之間的對抗杰拉爾德·福特將權(quán)力戰(zhàn)爭決議案看作為鞏固即將分裂的憲法的權(quán)力，當(dāng)總統(tǒng)作為執(zhí)行美國對外政策的總指揮時，國會已經(jīng)利用這個權(quán)力去宣戰(zhàn)以及組織軍隊，這并不意味著權(quán)力的鞏固是為了效率，而權(quán)力的分離是為了民主。大體來說，這些溫和派(民主黨人)另一方面，只是力圖避免另一個東京灣協(xié)議產(chǎn)生的可能性，因此這個問題實質(zhì)上是支持權(quán)力平衡的國會成員對抗像福特那樣贊同權(quán)力分離的人。“事實上，福特上臺后，總統(tǒng)與國會之間的權(quán)力斗爭并未減弱，福特行使否決權(quán)的次數(shù)高居美國歷史第四位。”總體而言，《戰(zhàn)爭權(quán)力法》使國會有否決總統(tǒng)軍事部署的權(quán)力，一定程度上能避免總統(tǒng)貿(mào)然發(fā)動戰(zhàn)爭，但是在執(zhí)行時，其依舊存在困境，總統(tǒng)的權(quán)力將會繼續(xù)膨脹。

美國《憲法》對戰(zhàn)爭權(quán)力的分配進行了規(guī)定，然而這部《憲法》卻受到各種因素的影響(如當(dāng)時的歷史條件以及憲法制定者自身的因素)，內(nèi)容相對模糊，對權(quán)力的劃分不是太明確，因而，難以應(yīng)對現(xiàn)實戰(zhàn)爭中存在的一些問題。最終于1973年，在輿論的壓力下國會以微弱票通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，它一定程度上補充了《憲法》中關(guān)于戰(zhàn)爭權(quán)力的內(nèi)容，同時也是在府會戰(zhàn)爭權(quán)之爭中，國會所進行的一次反擊。然而，《戰(zhàn)爭權(quán)力法》依然存在其局限性，并不能完全約束總統(tǒng)。因此，“國會與總統(tǒng)之間對于戰(zhàn)爭權(quán)的爭奪依舊會繼續(xù)”。而且，短時期內(nèi)，國會要想獲得對戰(zhàn)爭權(quán)的有利地位是很困難的，總統(tǒng)依然會主導(dǎo)美國的戰(zhàn)爭權(quán)。