補齊短板促進廣西城鎮化高質量發展

文_劉俊杰（廣西師范大學經濟管理學院教授，珠江—西江經濟帶發展研究院教授）

李夢柔（廣西師范大學經濟管理學院碩士研究生）

2020年是全面建成小康社會收官之年，小康社會與高質量城鎮化相互促進。城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展及鄉村振興的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。我國傳統城鎮化進程中，城市病問題頻繁出現、二元結構難以解決、農村土地利用率不高等問題層出不窮，導致城鎮化建設質量低下。而新型城鎮化發展是基于傳統城鎮化的具有更高質量、更符合新時代中國發展階段的城鎮化路徑，在解決新時代我國社會發展主要矛盾、推動我國經濟社會高質量發展方面的作用日益凸顯。

廣西目前進入城鎮化快速發展的中期階段，2018年廣西城鎮化率為50.22%，低于全國平均水平近10個百分點，目前城鎮化水平仍處在追趕和縮小與全國差距的階段，促進城鎮化高質量發展還有很大潛力。比較而言，廣西城鎮化建設在取得成效的同時還面臨總體水平低、城鄉協調發展水平差異顯著、“土地城鎮化”快于人口城鎮化、市民化進程滯后且質量不高等短板和問題。為補齊短板，完成既要加快發展、縮小差距，又要轉型發展、提升質量的雙重任務。因此廣西必須立足區情，擺脫傳統粗放型城鎮化模式，加大科技創新能力，強化產業支撐，促進城鄉均衡發展，提高土地集約利用程度，堅持以人為核心，推進農業轉移人口市民化工作取得實效，積極探索適合廣西特色的新型城鎮化道路，努力把城鎮化轉入到質量與速度并重、以提高質量為主的轉型發展軌道上來。

一、廣西城鎮化建設取得的成效

（一）城鎮化水平穩步提升

1990年廣西常住人口城鎮化率只有15.1%，伴隨著工業化進程加速，越來越多的農村剩余勞動力向城鎮轉移，2018年末廣西城鎮常住人口為2474萬人，常住人口城鎮化率已達到50.22%，城鎮人口占總人口的比重首次突破50%。根據最新城市規模劃分標準，2018年廣西14個地級市中，南寧為Ⅰ型大城市，柳州、桂林、欽州、貴港、玉林和賀州為Ⅱ型大城市，梧州、北海、防城港、河池和來賓為中等城市，百色和崇左為Ⅰ型小城市。

（二）初步形成四大城鎮群和三個特色城鎮帶

通過發揮中心城市的輻射帶動作用，以城鎮群為主體形態推進城鎮化發展的格局初步形成。目前基本形成了北部灣城市群，桂中城鎮群，桂北城鎮群，桂東南城鎮群以及南崇、右江河谷和沿邊城鎮帶。其中，以南寧為核心的北部灣城市群已升格為國家級城市群，是全區城鎮化率最高，引領全區城鄉融合、要素集聚、高質量發展的核心增長極；桂中城鎮群以柳州為核心，是建成西南先進制造業高地的重點發展區域；桂東南城鎮群以梧州為核心，是承接東部產業轉移、促進桂粵合作發展的重點區域；桂北城鎮群以桂林為核心，通過整合區域旅游資源，以旅游業帶動經濟和城鎮化發展。南崇城鎮帶以南寧、崇左為節點，是北部灣經濟區乃至我國與東盟交流合作的重要陸路通道；右江河谷城鎮帶以百色為核心，以右江流域為紐帶，是革命傳統與現代文明交融的“城市田園”式城鎮帶；沿邊城鎮帶依托防城港口岸，以百色、崇左為節點，是提升邊境城鎮功能、改善邊境地區人居環境的特色城鎮帶。

2000年城鄉恩格爾系數分別為39.9%、55.4%，2017年分別減少至33.2%、32.2%，表明全區城鄉生活水平都已達到相對富裕的水平，且城鄉差距較小，這為促進城鄉之間要素自由流動奠定了基礎

（三）城鎮居民生活水平繼續改善

恩格爾系數常常被用來衡量一個國家和地區人民生活水平的狀況，廣西城鄉居民家庭恩格爾系數逐年減少，城鄉居民人均可支配收入逐年增加，居住條件不斷改善。2000年城鄉恩格爾系數分別為39.9%、55.4%，2017年分別減少至33.2%、32.2%，表明全區城鄉生活水平都已達到相對富裕的水平，且城鄉差距較小，這為促進城鄉之間要素自由流動奠定了基礎。2018年，廣西城鎮居民人均可支配收入達32436元，全區城鎮居民人均消費支出達20159元。2017年末城鎮居民人均自有現住房面積增加至39.54平方米，居民擁有耐用消費品數量逐年增多，如每百戶居民擁有家用汽車38.48輛、擁有移動電話267.69部、擁有家用電腦88.28臺，等等。

（四）產業結構優化，第三產業逐漸占據主導

三次產業增加值占全區生產總值的比重分別由2000年的26.8%、35.2%、38%，到2018年調整為14.8%、39.7%和45.5%；三次產業對經濟增長的貢獻率分別由2000年的0.8%、39.2%、60.1%，到2018年調整為13.1%、25.4%、61.5%。以上數據表明，廣西產業結構逐漸由以第二產業為主轉型為以第三產業為主導產業。第三產業尤其現代服務業的發展是區域經濟高質量發展的必然結果，也為新型城鎮化轉型升級提供良好的產業基礎。

（五）城市品質與承載力持續提升

伴隨城鎮化的快速發展，綠色生產、綠色消費成為提高城市居民經濟生活質量的主流。城市市政公用基礎設施建設投入力度加大，城市綜合承載能力及城市品質得到提升，城市功能不斷完善、人居環境持續改善。2018年，全區城鎮建成污水處理設施共111座，生活污水日處理能力達到405.9萬噸，城市生活垃圾無害化處理率達99.9%；人均公園綠地面積為12.42平方米，建成區綠化覆蓋率達39.1%，城鎮居民人居生態環境得到優化。全區燃氣、公共供水設施建設取得新成效，燃氣普及率達96.05%，城市、縣城用水普及率分別達到95%和85%以上。

二、城鎮化高質量發展面臨的短板和制約

（一）與全國比城鎮化水平仍然滯后

雖然廣西城鎮化發展水平逐年加快，但是總體發展水平較低，與先進省份之間的差距較大，與全國城鎮化率相比處于滯后局面。2018年全國城鎮化率達59.58%，廣西城鎮化率為50.22%，比全國低9.36個百分點，較全國城鎮化平均水平落后7年左右。圖1顯示，2000年至2018年，廣西城鎮化率與全國城鎮化率大致呈現同步增長態勢，但兩者之間的差距大小并不穩定，甚至從2015年至今有城鎮化率差距逐漸增大的趨勢，這與預期的兩者差距呈現收斂趨勢不同。

（二）各市城鎮化發展差異顯著

全區城鎮化率加速發展的同時還存在14個地級市城鎮化發展差距明顯、空間異質性等問題。一方面，城鄉協調發展水平差異明顯。2018年廣西全區城鎮居民人均可支配收入為32436元，農村居民人均可支配收入達12435元，城鄉居民收入差距達2.61倍。各地級市之間的城鄉收入差距不平衡，2018年貴港城鄉收入差距最小，其次是河池與崇左，主要是因為這三個地級市都是近十幾年新設立的地級市，城鄉之間的差距并不大。而南寧城鄉差距最大，其次是柳州和來賓，主要在于其城鎮經濟發展較快，工業化水平較高，拉開了與鄉村之間的差距。另一方面，廣西各地級市常住人口城鎮化率差異顯著。2017年柳州的城鎮化率最高，達到64%，比全區平均城鎮化率水平高14個百分點；其次是南寧、北海、防城港以及梧州，城鎮化率分別為61.35%、57.72%、57.37%、51.65%，均超過全區平均水平；城鎮化率低于40%的城市有百色、河池、崇左、欽州，分別為36.3%、37.07%、38.28%和38.96%。

圖1 廣西及全國城鎮化率

（三）“土地城鎮化”快于人口城鎮化

2017年，全區城市建成區面積為1413.65平方公里，與2016年相比增長5.99%；城市建設用地面積為1372.12平方公里，與2016年相比增長6.15%；城區人口為896.6萬人，與2016年相比增長2.43%，可見土地城鎮化發展速度是人口城鎮化發展速度的2倍左右，土地城鎮化突出。另一方面也反映出城市建設用地集約水平下降、格局失衡、土地利用效率不高等問題，究其原因主要在于一些地方政府片面追求供地率而不進行實質性開發；一些地方政府對土地財政過于依賴，對土地控而不用或將大量土地用于抵押融資；一些政府以犧牲土地利用效率為代價發展工業，以降低工業用地門檻來吸引工業企業。

（四）市民化進程滯后且質量不高

廣西是一個人口流動大區，2018年全區戶籍人口達到5659萬人，而常住人口卻只有4926萬人，人口流出近700多萬人，城鎮戶籍人口數量歷年來一直低于鄉村戶籍人口數。在城鎮化建設穩步推進的進程中，戶籍人口城鎮化率水平仍偏低。2018年廣西戶籍人口城鎮化率為31.72%，常住人口城鎮化率為50.22%，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率存在嚴重的“剪刀差”，農業轉移人口市民化的質量相對較低，主要原因在于，來廣西城鎮務工的外地戶籍人口并沒有或很少在廣西進行落戶，外來農民工大部分被排斥在城市戶籍之外；部分地區雖然增加了城鎮戶籍人口的數量，但新市民并未享有公平的基本公共服務等。雖然廣西于2017年制定《貫徹落實支持農業轉移人口市民化若干財政政策實施方案》，分別從教育、基本醫療、就業、住房、戶籍、財政支持等方面加快推進農業轉移人口市民化進程。但2018年廣西戶籍人口城鎮化率相較于2017年的31.23%僅提高了0.49%，可見該實施方案并沒有取得很大的實效，有待進一步推進方案落實。

三、廣西城鎮化高質量發展實施對策建議

（一）加大科技創新，強化產業支撐

產業城鎮化是發展新型城鎮化的經濟基礎，而產業的轉型發展離不開技術創新。產業城鎮化的發展需要政府促進本地產業的轉型升級，在已有的生產技術和配套設施的基礎上，將區內科研成果轉化為生產力，主動承接珠三角地區和東部地區的勞動密集型產業。另外，需要政府合理引導外地產業的轉移，定位產業轉移并對產業的整個發展過程進行跟蹤監控，通過引進高層次人才、高科技項目加強區內科技創新能力，強化城鎮化的產業支撐；通過加速城鎮產業優化升級，發展低能耗、低排放的綠色城鎮產業，建設綠色型城鎮；通過加深城鎮建設與信息技術的融合發展程度，推動規劃建設和管理信息化，建設智慧型城鎮；通過從數量型增長到質量型增長的轉變，提高廣西新型城鎮化的質量。

（二）優化城鄉資源配置，促進城鄉均衡發展

從城鄉關系的角度看，高質量城鎮化與鄉村振興是互相關聯、互相依存的兩個戰略。鄉村振興戰略的提出是對新時代主要矛盾變化的最好詮釋，是針對城鎮化進程中城市偏向、鄉村衰落的反思。因此，應當將實施鄉村振興戰略放在首要位置，通過推進鄉村振興戰略，逐步改變傳統城鎮體系的理念。城鎮化發展中若以犧牲落后鄉村的現代化發展為前提，那么會造成過度城鎮化，城鄉間差距拉大，同時帶來一系列負面效應。在推進廣西高質量城鎮化發展過程中，應以城鄉融合為目標，堅決破除城鄉分割的體制機制，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源的均衡配置，加快建立健全城鄉協調發展體制機制；在發展中心城市的同時兼顧鄉村地區基礎設施建設，統籌城鄉市政公用設施建設，促進城鎮公共基礎設施向周邊農村地區延伸；建立規范高效的城鄉規劃管理體制，促進城鄉基礎設施、公共設施、產業發展、生態環境、社會管理一體化設計；推進城鄉社會保障制度銜接，建成覆蓋城鄉居民、統一均衡的社會保障體系；建立健全城鄉統一的建設用地、人力資源、科技金融等要素市場，促進人才、技術、資金等生產要素更多投向農業農村；發揮南寧、玉林市統籌城鄉綜合配套改革試點示范作用，推動城鄉一體化發展。

（三）提高土地集約利用程度

農村土地是發展現代農業的重要載體，也是深入推進廣西新型城鎮化的重要場地，新型城鎮化轉型要突破土地因素的制約。一方面，促使戶籍變動與農村“三權”之間盡快脫鉤，農民進城落戶不要求其退出“三權”，從而使得有條件進城的農業轉移人口安心地在城鎮落戶。另一方面，要積極推進農村建設用地整理，開展以“空心村”治理、宅基地整理為主要形式的農村建設用地整理試點，把增加城鎮建設用地數量與減少農村建設用地數量這兩個指標相掛鉤，并進行試點。同時，根據其他省份的宅基地管理經驗，在對人地掛鉤實施情況進行年度評估時把人口增長、地耗指數等指標作為重要依據，進而對城市人口的有序轉移做出引導，對促進人地之間的和諧發展帶來一定的借鑒意義，進一步將城鄉之間的建設用地進行整合，對城鄉用地的布局進行優化，從而推進土地的節約集約利用水平。

（四）以人為核心，推進農業轉移人口市民化

2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年。完成上述兩大目標任務，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克，全面小康“三農”領域突出短板必須補上，而實施以人為本的城鎮化，抓好農業轉移人口全方位融入各級各類城鎮，推進城鄉基本公共服務一體化、推動城鄉要素全面融合，促進城鄉關系向自然和諧、生態安全、以人為本、可持續發展等現代價值觀轉型，是實施高質量城鎮化戰略、全面建成小康社會的關鍵。