廣西新型城鎮化建設PPP模式應用探究

□ 石依禾

1 廣西新型城鎮化投融資面臨的困難

新型城鎮化建設既能滿足城市建設又能促進城市的發展，并推動第—產業轉向第二、三產業，優化產業結構。在《廣西壯族自治區新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出了廣西城鎮化發展目標。該規劃實施以來，全區各級各部門認真落實，制定出臺涉及戶籍、財政、教育、衛生、社保、土地等領域的一系列政策措施，推動新型城鎮化工作取得顯著成效：農業轉移人口市民化有序推進、城鎮規劃建設管理水平不斷提高、城鄉融合發展勢頭良好。截止到2018年底，全區常住人口城鎮化率達50.22%，2013年至2018年，累計實現農業轉移人口落戶城鎮521萬人。

然而在城鎮化水平不斷提升的同時也面臨諸多困難，資金緊張是廣西新型城鎮化發展的瓶頸，創新融資模式勢在必行。

1.1 投融資總量無法滿足新型城鎮化建設

據專家測算，2020年之前廣西約有600萬農民工市民化，以農民工市民化成本10萬元為標準（全國平均水平，2010年價格），不考慮其他，未來3年需投資3000億，這遠超出廣西的財力。新型城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強、商業效益不高，尤其在基礎設施、中小企業發展、小城鎮建設、農民工的轉移及社保、住房安置等方面都需要充足的資金支持，但財政資金和政策性金融投入數量有限，資金的不足是新型城鎮化建設中的突出困難。

1.2 融資方式不活，過度依賴地方融資平臺

地方政府融資平臺曾經發揮了積極的主導作用，同時也使地方投融資平臺快速形成巨量的地方政府債務。隨著國家出臺了一系列清理整頓政府融資平臺貸款的相關政策，銀監會要求各銀行機構對融資平臺貸款按照“降舊控新”的總體要求，嚴格控制平臺貸款總量，在使得融資平臺從銀行獲得融資支持的難度越來越大；特別是中央加強了對地方政府債務的管控，明確了“剝離融資平臺公司政府融資職能”；同時新預算法也對地方政府舉借債務做出限制性規定，要求債務納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。即地方政府債務受到規模控制，政府投融資行為受到嚴格限定，融資平臺公司轉型升級勢在必行。

1.3 金融資源配置不合理

城鄉金融體系布局不合理，在金融機構網點與人員的設置以及信貸資源配置等更偏向城市，而農村金融發展水平滯后。截止到2012年底，廣西農村地區共有金融機構網點3206個，平均每萬人擁有金融機構數為0.68個，遠低于全國平均數。農村金融機構主要分布在城鎮，大部分農村地區只有農村信用社和郵政儲蓄機構網點。據2016年《廣西統計年鑒》統計，2016年廣西各項貸款余額為14738.45億元，其中涉農貸款6765億元，占比為45.9%。

2 PPP模式對推進廣西新型城鎮化建設的重要意義

PPP模式即民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，以實現優勢互補、互利共贏，是一種創新的公共服務供給市場化的融資模式，其實質是引進市場競爭及資源。

2.1 有效緩解建設資金不足的壓力

新型城鎮化的建設投入大、周期長，政府財力有限，難以滿足其對資金的需求，而推行PPP模式有利于整合社會資源，吸引民間社會資本，是支持新型城鎮化建設的必然要求，能有效推動新型城鎮化建設。

2.2 有助于降低地方政府債務風險

長期以來，公共基礎設施建設主要通過政府成立融資平臺籌資建設，這種方式在一定程度上能積極發展社會事業，但同時也使政府債務規模過大，而采用PPP模式不僅能緩解建設資金不足的壓力，也能降低地方政府的債務風險。

2.3 有利于提升公共產品及服務的質量與供給效率

PPP模式中的社會資本，必定會充分發揮自身運營管理等專業優勢，推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高公共基礎設施及服務的質量及供給效率，以實現自身利益的最大化。

3 PPP模式在廣西新型城鎮化建設的應用及存在的主要問題

3.1 PPP模式在廣西新型城鎮化建設中的應用

PPP模式在廣西新型城鎮化建設的應用除了國家層面的政策還有廣西地方政府的相關政策支持，對地方法律法規、政策梳理見表1。

2014年以來, 廣西出臺PPP模式改革的指導意見， 明確了分級管理體制及行政主管部門分工、責權，明確了PPP模式適用領域、運作程序與操作規程、配套措施及激勵政策等政策。從政策出臺到項目落地，貫徹落實國務院工作部署，廣西有序、規范推進PPP模式，不斷加大公共基礎設施及公用事業對社會資本的開放力度，PPP工作取得實質性的進展。據財政部政府和社會資本合作中心官方網站對外公布數據顯示，截止到2018年底，廣西的入庫項目為296個，總投資約2812億元，包括交通運輸、生態環保、公共服務等領域。在2018—2020規劃中新開工PPP項目2765個，總投資約3萬億元。其中，南寧市竹排江上游植物園段流域治理PPP項目作為2018年全國第三屆PPP籌資會案例向全國推廣，并被住房城鄉建設部授予“2017年中國人居環境獎范例獎”，成為PPP項目典范案例；在第四屆PPP國際論壇上，中國將倡導“以人為本、綠色交通”理念的玉湛高速公路（廣西段）的PPP項目作為我國經典案例進行分享。該項目采取可行性缺口補助回報機制，優化了風險分擔，形成了可推廣、可復制的典型范例，30多個省市代表團前去學習和交流。

3.1.1 交通基礎設施建設方面

玉林至湛江高速公路廣西段PPP項目主線全長74.86千米，項目總投資70.16億元，全部由中標方中國交通建設股份公司投融資。政府在建設期不出資，僅在運營期給予社會資本方缺口補貼，并進行補貼總額控制。項目采用特許經營+BOT模式，建設期4年，經營期30年，共34年的合作期，為使用者付費項目。投資方的回報主要為通行費以及沿線加油站銷售收入、廣告牌等經營收入。

3.1.2 河道治理的投融資方面

表1 廣西出臺的相關文件

南寧市竹排江上游植物園段流域治理PPP項目，是廣西首個水環境治理PPP項目，治理河道長6.4千米，總投資約12億元，由中標方北京城市排水集團有限責任公司負責投融資。項目建設期為2年，運營期8年，共10年的合作期，為政府付費項目。在項目運營期，其回報為南寧市政府采用購買服務的方式按效付費。此外，項目公司通過經營河道項目的物業租賃、廣告等獲取一定收入。該項目采用競爭性磋商進行采購，使城市內河綜合治理的方案更為靈活，并首次采用了“斷面考核 按效付費”方式，使項目得以順利開展。

3.1.3 垃圾處理的投融資方面

梧州市靜脈產業園PPP項目總體規劃面積約96.87公頃，總投資17.16億元，該規劃建設以垃圾焚燒發電為核心的垃圾處理服務項目。由政府和社會資本以貨幣形式分批次投入30%股權資本，余下70%由公開招標確定的上海康恒環境股份有限公司承擔，采用BOT模式，項目合作期為30年，建設期為2年，運營補貼期為28年。主要回報為垃圾焚燒發電收入，以及政府支付垃圾處理補貼收入。

3.2 現階段廣西PPP項目融資存在的主要問題

3.2.1 前期準備不充分

如果對實施方案的論證不合理、不科學，甚至是走過場，就難以對項目建設的運營情況做出充分合理的預測，最終導致整體項目推進的緩慢，甚至停滯不前。

3.2.2 缺乏科學的利益分配和風險分擔機制

由于PPP模式仍處于摸索階段，專業性還不是太高，可能會出現評估失誤，使PPP項目定價不合理不科學，導致合作的一方利益受損。而新型城鎮化建設中的公共服務項目，由于投入大、周期長且無十分復雜的特點，社會資本要求的是最大的投資回報，如果收益分配機制不科學合理，則社會資本缺乏參與熱情。另外，由于合作各方不能夠合理評估自身承受能力與優劣勢，使投資風險分擔比例不合理。比如為了提升政績，政府可能會對企業許下一些不切實際的承諾，由此承擔過大風險；還有在運營期間可能出現不可預見的新風險，難以合理地分擔新風險并保證自身收益最大化。

3.2.3 項目監管失衡

PPP項目在整體監管方面，普遍存在的問題是更關注前期審核，而忽略運行過程的動態監控以及績效監測評價與考核，使社會資本在實際運行時出現違規操作，最終損害公共利益。同時，第三方評估機構監督也有所欠缺，績效評價流于形式。

3.2.4 PPP推行在法律法規中的障礙

PPP項目從立項、招投標、建設到運營，包含著較多的復雜的法律關系，如政府與社會投資各方的法律關系，合作各方的地位、權利與義務分配等，而目前，對PPP的法律性質仍存在諸多爭議。另外，有些政策出臺應急性明顯，使得各部門頒布的規范性文件確認、界定的標準不同，甚至相互矛盾。法治環境與PPP模式的推廣之間矛盾的日益凸顯，必將成為PPP可持續發展的 障礙。

3.2.5 科學的PPP項目績效考核體系的缺位

目前，從國家層面來看，尚未出臺PPP項目的績效評價指引，行業也尚未形成一套對PPP項目的評價以及考核評價結果應用的績效考核體系。使得績效考核主體責任不明、項目績效考核指標體系不統一、可操作性不強等，特別是對政府要依據績效考核結果來付費的項目，更是難以操作。同時，也不利于相同領域項目間的比較分析，難以通過績效考核提升公共服務效率與質量。

3.2.6 城鎮化PPP項目引導不到位，且吸引力不高

雖然廣西對城鎮化建設中迫切需要大量資金的投入，但是由于所在區域經濟發展不發達，配套服務薄弱，加之缺乏必要的宣傳引導，廣西城鎮化PPP模式對社會資本的吸引力不高。

4 廣西新型城鎮化建設大力推行PPP的對策

PPP模式的推進是一個不斷創新的過程，在治理、政策、制度、模式、監管等方面的創新，提高PPP項目的影響力，保障社會資本的合法權益提高參與積極性，多措并舉加快推進PPP項目在新型城鎮化建設中的應用，其操作難點在于，如何根據項目的特點捕捉到政府與社會資本雙贏利益點。激發廣西PPP模式的內生動力，使PPP模式在廣西實現良性發展，以提供更多更有效率的社會公共公益服務，推動新型城鎮化建設。

4.1 廣西城鎮化重點領域PPP投融資模式的基本思路

結合廣西的實際情況，對于有收益保障的經營性項目，由政府賦予特許經營權，通過BOT及其衍生模式；對于準經營性項目，可以在政府賦予特許經營權的基礎上加上政府購買服務、政府補貼（賦予資源和捆綁有收益項目）等方式進行；對于沒有收益的非經營性項目，非經營性項目為缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，難以吸引社會資本，應積極探索非經營性項目與經營性項目捆綁運作，再通過建立合理的使用者付費機制，增強非經營性項目對社會資本的吸引力。

比如北京地鐵四號線正線全長約28.2千米，項目總投資153億元，項目分公益性和經營性兩部分，分別采取不同的投融資方式，該項目實現了公益性資產與經營性資產在一個項目上的管理整體性：公益性部分（A部分投資額約107億元）完全由政府負責投資建設，由北京地鐵四號線投資有限公司代表政府出資并擁有該部分的資產所有權，建成后該部分資產以使用權出資和租賃兩種方式提供給特許經營公司使用；經營性部分（B部分投資額約為46億元）則由特許公司投資建設并經營管理，通過科學合理的風險分配、收益調節機制的設計，建立適度市場競爭機制，項目特許期滿后特許公司無償地將此部分項目資產移交政府。

4.2 推行PPP項目需處理好以下關系

4.2.1 處理好政府與市場的關系

政府應處于政策制定、市場秩序規范等宏觀主導與管控地位，切實為推廣PPP項目創造健康有序的良好發展環境，激發社會創造財富的積極性，提升經濟發展內在動力，助推廣西新型城鎮化建設。而市場能夠自動協調各方利益關系，是配置資源最有效的形式。

4.2.2 處理好短期與長遠的關系

PPP項目期限長，這就要求政府部門與企業具有長遠戰略目光，以更好把握眼前和長遠的關系：要立足發展實際，堅持問題導向，切實增強各項工作的現實針對性；著眼長遠求長效。在推廣PPP項目時，必須注重處理好現實與長遠的關系。

4.3 完善相關的法律法規

PPP模式是一個跨期長且錯綜復雜的系統工程, 應制定完善的法律法規體系管控體系，規范PPP項目的實施，確保項目順利完成并能健康持續的發展。要從法律上明確PPP項目主管與參與各方地位、權利與義務，理順職能部門責權與分工，以避免爭議、沖突的產生，通過對PPP項目的相關契約法律關系的規定, 可以更明確地保護投資者。另外，在現有保障體系不完善的前提下，難以避免會產生爭議，必須明確爭議解決途徑，PPP模式爭議解決不適用行政法，更適用仲裁法，要研究修訂仲裁法, 將PPP模式相關的爭議與解決納入仲裁范圍。

4.4 加強科學論證審查

針對項目評估、實施方案、合同條款等內容進行反復研究、討論、溝通；加強對財政承受能力論證報告中的項目成本、使用者付費以及政府承擔的數據進行審核，并出具財政審查報告，在實施過程中與編制方及實施方反復進行溝通，嚴格規范項目推進。另外，要加強財政承受能力監管，嚴守10%的支出紅線，嚴控隱性債務風險。

4.5 健全收益分配機制和風險分擔機制

要重視PPP模式的政策風險與利益的制度設計。收益分配是否合理是PPP項目良性運行的前提，必須保證“收益共享，風險共擔”。收益分配機制的核心就是公允定價，定價過高，可能損害公眾的利益；定價過低，可能損害社會資本的利益，甚至可能會導致企業為維持一定利益而降低公共服務標準的違規操作，最終同樣會損害公眾利益。首先要明確基礎參考依據，一是應從國家層面制定一套PPP項目公認的投資回報率標準作為項目參考依據；二是可以依據長期貸款利率為基礎對使用者、政府付費來分別估算PPP項目的投資回報率；其次，要進一步完善招投標機制，發揮競標在價格上的功能，使PPP項目成本公開化；最后應建立調整收費的動態定價機制，為避免出現項目在實施過程中暴利、虧損的情況，可預先設定盈利的上下限，再根據出現的由于市場經濟環境的變化，進行適當的調整。此外，應通過多元化監管項目定價機制，以防范定價的不公允，維護各方的利益。

合理的風險分擔機制可以降低成本，提升社會資本的安全感，以消除顧慮，激發其參與的積極性。首先，要在合同中應明確約定在政治、金融、經營以及不可抗力等方面可能出現一系列的風險的合作各方分擔責任，政府方不能夠將本應自己承擔的責任推給社會資本方。其次是必須科學地識別各類風險，制定項目風險分擔方案，針對通貨膨脹、利率變化、競爭風險等經濟環境影響的風險，可依據實際的風險發生狀況來進行風險分擔。

4.6 建立科學的監督評價機制

4.6.1 建立全區PPP項目信息管理系統

實現PPP項目全周期監管、風險預警與防控以及信息公開與共享等功能，主要包括項目庫、專家庫、咨詢服務機構庫、金融機構庫、社會資本方庫以及資料 庫等。

4.6.2 建立嚴格的外部績效評價機制

構建包括政府相關部門、第三方中介機構以及專家在內的多層次評價體系，以對PPP項目建設進行事前、事中、事后的全過程動態綜合績效評價，以確保項目運營實現預期的效果。

4.6.3 完善信息披露機制

要明確信息披露的標準范圍等內容，并確保信息披露的內容全面、真實、有效，內容除包括PPP項目的進展情況，還應包括債務及風險方面的情況，以促進對地方政府債務風險進行全面評估。避免信息披露制度流于形式，且對不能真實披露相關信息的，應依法予以 懲處。

4.7 強化政府職能，做好PPP項目宣傳引導工作

新型城鎮化建設需要政府各職能部門協同宣傳引導與支持，強化領導、組織協調與服務職能，通過多渠道多層次培訓、宣傳PPP項目未來規劃、規范實施和運作，并提供相應咨詢服務，掃除社會資本通過PPP模式參與新型城鎮化建設項目的障礙，以切實推進廣西新型城鎮化建設。

4.8 建立健全PPP項目內部控制體系

PPP項目內部控制體系設計可將不相容職務的分離、授權的審批、運營的分析、績效的考核評價等內控措施內嵌于項目運行全過程，識別出不同環節與階段的關鍵風險點，明確風險管控的責任主體及責權，并制度風險控制措施與方案。