淺析舊城歷史文化街區更新過程中的公共參與
——以漢口歷史文化風貌街“文創谷”騰退為例

張 志1，2,張雯毓

(1.中國地質大學(武漢) 公共管理學院,湖北 武漢 430074;2.國土資源法律評價工程重點實驗室,湖北 武漢 430074;3.清華大學 社會科學學院,北京 100084)

城市發展從“增量擴張模式”向“存量挖潛模式”的轉向,成為當前舊城改造和規劃發展的新常態[1,2]，以舊城區騰退空間再利用為特征的城市更新成為土地集約利用的必然選擇。然而,傳統存量地區的騰退更側重于土地利用率的提高和規模經濟的發展,大拆大建后“千城一面”的趨同化重塑使許多承載城市文化記憶的歷史街區失去了原有的文化底蘊和地域特色。在全面推進“城市雙修”[3](生態修復和城市修補)的指導思想下,歷史文化街區的有機更新主要集中在小規模、漸進式的微更新[4]、“城市記憶”的保護—修舊如舊[5]、創新空間的營造[6,7]、特色小鎮的打造[6]。這些方法取得了一定的成效,但長遠來看,歷史街區仍面臨著地域特色弱化、鄰里生活結構無法延續、多元利益主體間沖突等問題。究其根源，在于騰退過程中公眾參與乏力。原住居民作為歷史文化街區“活態文化”的載體,缺乏話語權,社會歸屬感低,久而久之無法延續社區結構，留住各具特色的城市“文脈基因”[8]。本文以武漢市漢口歷史文化風貌街“文創谷”的騰退為例,針對傳統騰退過程中公民參與被動下的“主體性”淡化等問題,提出在騰退前加大信息公開力度并提升公眾的積極性,騰退中完善公共參與制度保障和豐富公共參與形式,騰退后建立健全后續監督反饋機制的建議與對策。通過擴大公眾參與的范圍與程度,使原住居民擁有更多的話語權,他們會更積極主動參與社區治理,共同促進歷史文化街區的可持續更新。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況與騰退完成情況

漢口“文創谷”作為第三批“創谷”項目[9],位于漢口歷史文化風貌街(沿江大道—江漢路—京漢大道—黃浦大街的圍合區域),總面積約2.81km2,舊租界區歷史風貌保存較為完整[10],是武漢市現存文物類(64處,占全市22.78%)、優秀類歷史建筑(122處,占全市67.8%)保留最為完好、最為集中的區域,被認定為是第一批中國歷史文化街區[11]。目前漢口歷史文化風貌街(創谷)項目的騰退工作涉及三德里片、文華里片、巴公房子與珞珈山街片、少兒圖書館片五大片區,共16萬m2,有2500戶原住居民。截至2019年4月,除巴公房子外,其他4處的騰退工作均未完成。由于資金和安置房源、居民不配合,目前整體騰退工作處于停滯狀態。在16萬m2的預計騰退面積中，現完成了45.6%,共計7.3萬m2,三德里片仍有1/3的居民未完成騰退[12]。

表1 總體騰退進程

注:資料來源于武漢市江岸區騰退指揮中心,2019年4月。

1.2 數據來源

本次問卷調查主要以網絡調查、實地問卷調查與走訪的形式展開,共發放調查問卷400份,回收有效問卷387份。由于完成騰退的居民已遷出原社會，安置房暫未交房而分散于各處居住，因此調研走訪有一定難度。實地問卷調查與走訪主要集中在以黎黃陂路與珞珈山街為中心,蔡鍔路、沿江大道、天津路、中山路所圍合的區域,受訪對象包括居民、商家和路人(游客)。通過隨機抽樣的方法發放問卷250份,其中有效問卷248份,有效率96.75%。通過攔截方式對黎黃陂路部分居民、商戶、游客等進行了16人的訪談，同時實地走訪了騰退指揮中心、江岸區國資公司下設海川房地產子公司與相關單位,獲得漢口歷史文化風貌街區騰退方案的制定和補償事宜等文件資料。此外,網絡調查問卷回收150份,其中有效問卷139份。整個調查內容包括基礎信息、騰退前的意愿、騰退中的公共參與程度、現有改造的滿意度4部分。

2 研究區公共參與意愿與滿意度分析

漢口歷史文化風貌街作為老漢口的中心區,老年居民較多,受訪者中50歲以上的人數達到112人,占比為42.37%。問卷受訪者中,男性占比為55.04%,女性占比為44.96%,漢口歷史文化風貌街區的居民數量略大于非居民的數量。在240位(62.02%)聽說過騰退的受訪者中,有158位屬于漢口歷史文化風貌街的騰退居民,還有26位受訪者有親友的房屋被騰退;有56人雖然不是騰退對象,但對騰退有一定了解。

2.1 騰退前公眾信息獲取與騰退意愿

在騰退信息的獲取上,有240位聽說過騰退或原住居民中大部分受訪者是通過被動方式了解到騰退的相關信息,見表2。

表2 受訪者對騰退信息獲取渠道及騰退意愿

通過橫幅、公告欄方式了解到騰退的占受訪者86.67%;通過工作人員上門講解獲取相關信息的占60.42%;選擇主動方式如通過相關政府網站等途徑了解騰退的相關信息的僅有36人,占總調查人數的15%。在騰退意愿上,受訪居民的騰退意愿較低。在184位騰退居民中,87.5%的受訪居民表示愿意繼續在漢口歷史文化風貌街區繼續生活,主要原因是鄰里關系和睦與生活成本低,分別占比54.66%和47.83%;其次是因為生活設施方便,占總人數的37.27%。另有12.5%的人表示不愿意繼續在漢口歷史文化風貌街區居住,主要原因是他處有住房,其次是覺得周圍設施不完善。

2.2 騰退中公眾意見表達與反映渠道

在相關單位是否組織活動聽取居民對騰退方案的意見方面,通過調查發現漢口歷史風貌街區開展過不同程度的民意征集、展板公示等活動,居委會也做過一定的宣傳,但規模并不大,相當一部分原住居民是通過新聞報紙了解到騰退方案。

表3 受訪者對騰退信息的了解及意見反映情況

從表3可見,在騰退方案的意見表達中,居民普遍不知道如何表達自己的意見。在184名騰退受訪對象中,有39.67%的居民表示向相關組織和單位反映了意見,但沒有得到相應的反饋;有32.07%的居民表示“有意見但不知道該找誰反饋”,甚至有7.61%的居民認為“不征求居民意見”。這無疑表明居民很難找到切實有效的方式與騰退決策和執行方建立有效的對話機制。居民最希望的騰退意見表達渠道是入戶走訪(78.55%)和規劃公示(78.29%),其次是座談會(49.35%)和居民代表大會(47.55%),充分說明居民更希望有“面對面”溝通探討的機會,傳統的規劃公示僅占31.78%。

2.3 騰退后公眾的補償與改造滿意度

從表4可見,在184位騰退受訪者中,有119位受訪者對現有的騰退補償方案不太滿意,占比約為64.67%。公眾對騰退方案的不滿主要集中在補償金額低和安置房源不滿意兩個方面。居民普遍表示，補償金額低于市場價格且安置房源地段和價位不及預期。相反,對已經完成舊城改造的部分漢口歷史風貌街區的改造效果,受訪者的總體滿意度高達75.97%。其中,居民的滿意度為84.8%,非居民為97.9%。雖然居民滿意度略低,但仍然可反映出居民對整體改造的極滿意態度,受訪者普遍認為改造保護了歷史建筑并展現了老租界的風情。部分居民、游客認為改造破壞了原有老租界的文化氛圍,商業化過重影響了居民的生活,還有小部分原住居民認為改造后停車位、電力排水等基礎設施不完善，步行街不能通行車輛。

表4 受訪者對騰退補償及現有改造的滿意度調查

3 結論與建議

3.1 結論

對武漢市漢口歷史文化風貌街“文創谷”項目騰退過程中的公共參與意愿和滿意度分析表明,公眾獲取信息被動,騰退意愿較低。居民在信息獲取方面總體呈一種被動態勢,同時受訪居民的騰退意愿較低,絕大部分受訪居民表示愿意繼續在黎黃陂路片繼續生活,主要原因是該地區生活設施完善、鄰里關系和睦。騰退中,公眾意見表達方式和反映渠道有限,有32.07%的居民不知道如何反饋意見,很難找到切實有效的方式與騰退決策和執行方建立有效對話。居民普遍認為入戶走訪、居民代表大會和座談會這些“面對面”的溝通方式比傳統的規劃公示好。騰退后,大部分居民對補償金額和安置房源表示不滿意,但對現在已經完成的改造效果總體呈現滿意狀態,受訪者普遍認為改造保護了歷史建筑并展現了老租界的風情。

3.2 建議

針對傳統騰退過程中公民參與被動、“主體性”淡化等問題,根據調查結果來看居民與政府一樣,都希望古建筑能得到良好的保護,但讓居民了解和認同整個改造方案的科學性與合理性的過程確缺失,因此本文針對性地提出以下建議。

提高信息公開度和公眾參與的積極性:針對武漢市歷史文化風貌街騰退前居民信息獲取被動、騰退意愿低的問題,應豐富宣傳方式并建立信息反饋機制。如騰退的補償方案、騰退進展情況可在社區內醒目的位置設立電子屏滾動播放;利用鄰里關系的帶動效果,采取“社區帶頭人”模式,以少帶多,逐步動員居民參與公共生活。同時,可舉辦信息公開動員會,通過向“社區帶頭人”發放騰退背景材料和規劃草案、邀請專家對草案進行解說,線下“面對面”講解、現場答疑,建立信息反饋機制,對收集到的居民意見及處理方式公開化;也可通過舉辦老照片展覽、現場模型展示討論等方式與居民互動,普及歷史保護知識,培養公眾參與意識。

豐富參與形式及完善公共參與制度:在實際的騰退過程中,從方案制定到規劃形成很容易成為政府單方面決定的“獨角戲”。缺乏制度的約束會使居民意見采集成為“紙上談兵”。因此,通過在騰退流程中的決策階段、公示階段和意見反饋階段采用更豐富的公共參與形式,幫助公眾更好地參與到公共決策中(表5)。如在決策階段可采取居民代表大會、專家居民研討會方式;在宣傳公示階段可采取方案通氣會、方案簡介宣傳片等面對面交流或可視化強等措施;在意見反饋中可采取公示、公開反饋意見版、意見卡等形式來完善公共參與制度。

表5 騰退不同階段公共參與的方式

健全后續監督和反饋制度:建立包含居民、第三方專家和管理者的騰退督查機構。從騰退方案制定到具體改造都具有較高的專業性,通過設立騰退監督機構對騰退補償方案的制定是否符合行業規范和國家標準進行審查,對騰退的實施過程進行跟蹤監督,有利于公開公正。同時,建立評估制度,明確評估細節和評估標準,邀請改造居民、專家、社會團體、廣大公眾和政府工作人員對項目建成后的情況進行綜合評估和考核,對是否嚴格按照規劃方案進行實施及拆遷中的行政行為進行監督和考核[13]。當居民對騰退中的各項專業性決定有疑問時,可咨詢該督查機構或委托其對決定進行審查。同時,設立配套的考核問責方法,對不達標的進行責任追究。此外,對騰退后的居民應進行及時調查回訪,對出現的問題進行及時追蹤和反思,吸取經驗教訓,避免在后續的騰退中出現問題。