安倍內閣的外交戰略及前景

劉江永

【關鍵詞】日本外交;安倍外交戰略;“俯瞰地球儀外交”;“印太戰略”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.03.006

安倍晉三已成為日本歷史上執政時間最長的首相，其在任期間就日本內政外交提出了一整套政策。新年伊始，日本首相安倍在國會發表施政演說時強調，2020年是日本進行“戰后外交總決算”、確立新時代日本外交的關鍵一年。在此背景下，安倍內閣仍會繼續推行其既定外交戰略，即著力開展“俯瞰地球儀外交”，積極推進“自由與開放的印太戰略”以及繼續推行所謂的“積極和平主義”。與此同時，安倍內閣還面臨國內外一系列嚴峻挑戰，其中能否有效防控新冠肺炎疫情在國內蔓延，成為2020年東京奧運會能否如期順利舉行的關鍵。

著力開展“俯瞰地球儀外交”

“俯瞰地球儀外交”是2012年安倍再度上臺執政以來提出的重要外交口號之一，不僅是安倍在全球范圍內開展首腦外交的代名詞，還具有全球戰略考慮。安倍試圖利用雙多邊關系，構筑新的安全戰略網絡。截至2019年末，為推進“俯瞰地球儀外交”，安倍共出訪了80多個國家和地區，包括在日本主持的國際首腦會議在內，共出席國際會議180余次。

一、“俯瞰地球儀外交”的產生背景與戰略考慮

其一，二戰結束后約75年來，國際格局發生了兩次重大變化，即1991年底蘇聯解體，以及2010年中國經濟規模在戰后首次超過日本成為世界第二大經濟體。這兩次變化的共同特點是，在和平條件下，美國保持了世界第一超級大國地位，“世界第二大經濟體”易主。在這種國際格局的變動中，美國開始將中國視為首要戰略競爭對手。同時，日本和俄羅斯雖因領土糾紛問題仍難以締結和平條約，但原有的蘇聯威脅已不復存在。反觀中國，2019年中國國內生產總值達到14.4萬億美元，是日本的近3倍;國防支出約合1776億美元，為日本的3.5倍。日本日益將中國視為經濟發展的最重要機遇和安全方面的主要戰略對手，日美就此保持高度一致。

2019年11月12日，日本首相安倍晉三在首相官邸與到訪的美軍參謀長聯席會議主席馬克·米利舉行會談，雙方就日韓《軍事情報保護協定》續期等問題進行了磋商。圖為當日安倍（右）與馬克·米利握手。

其二，早在2006年安倍便提出，如果日美同盟難以應對中國崛起，就需聯合澳大利亞和印度，共同構建“日美澳印四國聯盟”。近年來，中國綜合國力持續增強，而美國的影響力相對下降，印度則不愿在中日之間“選邊站”。面對這種情況，安倍宣稱，“中國投入巨額經費增強軍力，試圖在東海和南海單方面改變現狀，日本在國際上不發揮作用就難以保衛日本及地區安全”。[1]于是，安倍開始“俯瞰地球儀”，在全球范圍內構筑對日本有利的國際戰略格局。根據北約規定，針對締約國一國的攻擊將被視為對北約所有成員國的攻擊，北約成員國將行使單獨或集體自衛權。對此，安倍期待未來日本能與北約形成相互支持的軍事遏制力，以“確保日本的安全”。

其三，2012年野田佳彥內閣推動所謂“購島”鬧劇后，中日之間釣魚島問題凸顯。近8年來，中國政府公務船在釣魚島領海實現執法巡航常態化。日方頻頻指責中方公務船“入侵”所謂“日本領海”。為保衛“領土、領海、領空”，日本不僅加強自身軍事部署，推動美國方面表態《日美安全條約》適用于釣魚島，還在全球范圍構建以中國為主要對手的戰略聯盟，尤其側重在東海和南海共同牽制中國。2016年日本力挺菲律賓針對中國提出所謂的“南海仲裁案”就是突出的表現。

此外，安倍內閣將推動修憲作為任內最大的政治目標。安倍內閣極力推動修憲，并非是為了擺脫美國的束縛或為使日本成為所謂的“正常國家”，而是為了在軍事上給予日本自衛隊更多行動自由和更大活動空間，從而使日本成為能與美國等北約成員國在海外聯合作戰的“能戰國家”。一旦日本實現修憲，影響與北約結盟的國內法律障礙將被徹底消除，安倍內閣便可以將日美雙邊同盟擴大為“日美+N”的多邊同盟模式，或進一步推動日美同盟“全球化”，形成針對中國和俄羅斯的日美歐軍事大聯盟。

二、“俯瞰地球儀外交”的戰略重心

安倍提出的“俯瞰地球儀外交”范圍覆蓋全球，其重點合作方向是以日美同盟為基軸，加強日歐關系，最終構筑日美歐經濟與安全戰略網絡。2020年2月1日，日本與歐盟締結的《日歐經濟伙伴關系協定》（EPA）已正式生效。[2]在與歐盟發展經濟關系的基礎上，日本努力構建同北約的安全關系。北約是目前世界上唯一覆蓋全球的最大軍事集團，日本則是北約“圍繞地球的伙伴關系國”。安倍早在2007年第一次執政期間，就首次訪問了位于比利時的北約總部。2014年5月，安倍再度出訪北約總部，并與北約簽署伙伴關系合作計劃。2018年，日本在北約總部設立辦事處，日本外務省派遣駐北約大使，自衛隊的自衛官也常駐北約總部。目前，日本與北約保持安全政策溝通與情報共享，并開始在打擊海盜、救災、排雷等低敏感領域展開聯合行動。2019年12月，日本首次正式參加北約組織的大規模網絡安全演習——“網絡聯盟2019”。由此可見，安倍內閣的“俯瞰地球儀外交”是日本提高“多維度綜合防衛能力”的一種新途徑。

此外，日本還不斷密切同北約歐洲重要成員國的軍事安全關系。2018年日本分別與法國、英國、加拿大、澳大利亞等國締結了防務領域的《物資勞務相互提供合作協定》（ACSA），確保戰時相互提供彈藥和后勤支援，并與美、英、法在亞太地區開展聯合演練。日本除了為美國航母艦隊提供軍事基地外，還邀請英、法航母艦隊進駐日本港口，配合其到印度洋和南海海域進行游弋和訓練。同時，針對英國有意增加在印太地區的軍事存在，安倍內閣樂于與“昔日盟友”英國聯手，建立“準同盟關系”，以推行自己的“印太戰略”。2017年8月，安倍訪問英國，發表了著眼未來10年的《日英首腦聯合聲明》，就實現“自由開放的印太”達成共識。2018年10月，日英在日本境內舉行了首次聯合陸軍演習;12月，日美英三國在日本九州以南空域展開聯合軍事訓練。伴隨2020年英國完成“脫歐”，日本將進一步增進同英國的安全合作關系。[3]

三、“俯瞰地球儀外交”與多邊外交相結合

2019年6月，日本成功舉辦了二十國集團（G20）領導人峰會。在安倍看來，北約和世貿組織都屬于多邊主義。然而，當今世界的多邊主義具有不同性質與表現形式，既有和平的多邊主義，也有暴力的多邊主義。世貿組織、二十國集團、亞太經合組織、東亞峰會及區域全面經濟伙伴關系（RCEP）等皆屬于前者，而北約及以美國為首的多國聯軍則屬于后者。冷戰結束后，以美國為首的北約未經聯合國或當事國授權，對一些主權國家發動局部戰爭，介入別國內戰或發動軍事打擊，即是暴力多邊主義的表現。2019年特朗普要求北約成員國將國防費增至各國GDP的2%—4%，而不要總想著“依靠美國”。對此，安倍表示，日本也要負起地區安全責任，強調以日美同盟為杠桿，擴大日美澳印“同盟網絡”。2019年北約成立70周年峰會首次提及應對“中國威脅”，與美國和日本在其中的影響不無關聯。

不過，從實際情況看，安倍要實現其既定的外交戰略目標并非易事。近年來，北約內部分歧不斷擴大，西方國家對其安全戰略進入反思和調整期。英國“脫歐”以及歐盟國家內部民粹主義抬頭等，歐洲的向心力呈下降趨勢。同時，日本國內反對安倍修憲的民意高漲，主張捍衛憲法的日本民眾不愿被卷入由美國主導的戰爭與沖突之中。

積極推進“自由與開放的印太戰略”

“印太戰略”是安倍內閣“俯瞰地球儀外交”的重要組成部分。在2012年之前，安倍晉三和麻生太郎曾先后執政，并提出“價值觀外交”“自由與繁榮之弧”等地緣政治外交構想。2012年底至今，安倍實現長期執政，麻生太郎出任日本副首相兼財政大臣，二者形成了長達近8年的“安麻體制”，所謂的“印太戰略”即在此基礎上產生。2016年6月，安倍首相在第六屆東京非洲發展國際會議（TICAD）上首次提出“自由與開放的印太戰略”設想，明確地顯示出把亞太和印度洋地區作為整體性地理空間加以戰略統籌的意識。

一、日本“印太戰略”設想的三大支柱

日本“印太戰略”設想包括三個方面內容。一是推廣并落實法治、航行自由、自由貿易等;二是通過建設符合國際標準的“高質量基礎設施”，加強互聯互通，謀求經濟繁榮;三是提高海上執法能力，采取共同防災、防止大規模殺傷性武器擴散等措施。在地緣戰略方面，日本認為，從波斯灣、霍爾木茲海峽、紅海及亞丁灣至印度洋、馬六甲海峽、南海直至日本近海，是從中東至日本的海上能源和資源運輸生命線，至關重要。在政治與安全方面，日本突出強調實現基于法治的自由與開放的海洋秩序，加強與相關國家在打擊海盜、國際恐怖主義活動、海上違法作業，以及防止大規模殺傷性武器擴散等領域的協調合作。在經濟方面，日本通過“高質量基礎設施”建設，來加強同美國、印度、東盟、非洲等國家和地區的基礎設施項目合作，并制定相關的國際規則與秩序。日本高度重視對非洲的外交，其目的之一是開拓非洲市場，利用非洲資源;但更重要的是通過參與聯合國在南蘇丹等非洲國家的維和行動，擴大在非洲的政治影響力，爭取非洲國家支持日本成為聯合國安理會常任理事國。2018年12月，安倍訪問贊比亞，雙方就銅、鈷等資源開發、基礎設施建設和人才培養等達成協議。2019年8月，日本與聯合國開發計劃署、世界銀行、非盟在日本橫濱市共同舉辦了第七屆東京非洲發展國際會議。日本還通過太平洋島國論壇（PIF）等多邊國際會議積極宣傳推廣自己的“印太戰略”。

二、與美國共同推進“印太戰略”

特朗普執政后，不愿再沿用奧巴馬政府提出的“亞太再平衡”概念。2017年特朗普訪問日本時，與安倍就日美共同推進“自由與開放的印太戰略”構想一拍即合。在推進“印太戰略”側重點方面，美國著重在外交與軍事領域發揮領導作用，日本則在經濟發展和基礎設施建設方面發揮主導作用。特朗普更重視美國全球軍事與地緣戰略部署，將奧巴馬時期的“亞太再平衡”戰略的范圍擴展到印度洋，把美國的太平洋司令部改為印太司令部，[4]這與安倍的地緣安全戰略不謀而合。2018年4月，安倍訪美，與特朗普就推進“印太戰略”構想和加強海洋安全等各領域合作達成共識。[5]同年11月，美國副總統彭斯訪日，日美就印太地區能源、基礎設施建設、數字網絡等領域加強合作發表了聯合聲明。

三、將印度和澳大利亞作為推動“印太戰略”的兩大抓手

自2013年日本政府首次使用“印太地區”提法以來，日印首腦共舉行過10多次會談。2018年10月，印度總理莫迪再度訪日，雙方就共同實現“印太戰略”設想達成一致，兩國高鐵建設合作取得進展，并建立起“2+2”國防與外交高層協調機制，開始就締結軍用《物資勞務相互提供協定》展開談判。[6]日本和印度還表示，要與美國及其他國家進行具體項目的合作。同時，安倍決心繼續加強日本與澳大利亞的防務合作。2018年11月，安倍訪澳，與莫里森總理就日澳兩國共同推進“印太戰略”，深化日澳特殊戰略伙伴關系，加強針對朝鮮、南海、東海、南太平洋島國等方面的安全防務合作，提高海洋安全能力建設等達成一致。

四、視東盟為推進“印太戰略”的重要伙伴

2018年10月，在日本東京舉行的“日本與湄公河流域國家首腦會議”通過了《東京戰略2018》草案。日本同越南建立起“致力于亞太和平與繁榮的廣泛戰略伙伴關系”，日越在政治、經濟、安全、人文等各領域合作快速推進。2005年日本在越投資企業約為400家，到2018年增至約1800家。[7]日本與菲律賓建立起“戰略伙伴關系”。2016年，菲律賓杜特爾特總統執政后，日本雖然在聯合菲律賓抗衡中國方面難以為繼，但日菲仍保持較好的雙邊關系。2017—2022年，日本計劃向菲律賓提供價值1萬億日元的基礎設施援助。此外，日本還向菲海軍提供了TC-90教練機，加強日菲安全合作。日本與老撾在“戰略伙伴關系”框架下，于2016年制定了“日老開發合作計劃”，在國際機場建設等具體項目上凸顯“印太戰略”設想。日本與泰國建立起“戰略伙伴關系”，以兩國皇室、王室之間的親密關系為基礎，展開政治、經濟、人文等各領域交流合作。日本同新加坡早在1997年便簽署“致力于21世紀的日新伙伴關系計劃”，并就南海、朝鮮半島形勢等保持密切溝通。此外，日本也與印尼、馬來西亞等東盟國家加強傳統合作關系，合作范圍涉及政治、安全、海洋、經濟、基礎設施、教育以及南海和朝鮮半島問題等各領域。

總的看，日本持續推進“印太戰略”取得一定進展，但在實施過程中也遇到一些問題。一是如何處理同中國提出的共建“一帶一路”倡議的關系;二是如何協調企業在海外的競爭關系。安倍內閣于2016年提出“印太戰略”實有與“一帶一路”倡議競爭的意味。為減少中方顧慮，日本在2019年將“印太戰略”改稱為“印太設想”。值得注意的是，日本政府尚未加入“一帶一路”共建合作，只表示這是“富有潛力的構想”。在相關國家的基礎設施項目競爭中，中資企業在成本、效率等方面優勢明顯，在工程質量方面也不輸給日企。因此，安倍在2018年訪華時表示，要將日中競爭轉向協調，有條件地支持日本民間企業同中方一道參與第三方市場合作。這些條件包括所謂“透明性、開放性、經濟性和財務的可持續性”，但不以“一帶一路”倡議下的合作項目冠名。

“積極和平主義”與安倍內閣外交的困境

2013年10月，安倍提出日本要推進“基于國際協調的積極和平主義”。同年12月，日本內閣會議通過了《國家安全保障戰略》，將“積極和平主義”作為日本國家安全保障的指導理念。其基本含義是，日本以本國安全利益為核心，通過國際協調在國際安全事務中發揮更大作用。[8]但在具體實施過程中，該戰略將涉及是否嚴格遵守《日本國憲法》等問題。為突破戰后日本國內法律制約，安倍內閣于2014年在日本國會強行通過新安保法，意圖通過靈活解釋憲法，使日本在未受到攻擊時可以行使所謂的“集體自衛權”，在一定程度上是為配合美軍作戰鋪路。

在亞太安全方面，安倍內閣突出強調堅決保衛日本的領土、領空、領海，要求駐外使領館積極利用當地人脈，向國際社會宣傳日本保衛領土的立場和主張。[9]日本一方面在駐外使領館網站上用多種語言加強領土主張的宣傳，另一方面通過中小學教科書、常設展覽館等多種形式向國民和國際社會宣傳日本關于釣魚島等領土問題的主張。然而，安倍內閣在推行“積極和平主義”的過程中正面臨越來越多的矛盾與困境。

一、 如何處理日美同盟與其他國家之間的關系

安倍對美外交既非追隨型，也非自立型，而是誘導型。奧巴馬執政時期，安倍利用美國重返亞洲，在釣魚島問題上竭力促使美國支持日本的立場。特朗普執政后，執意退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），而日本則牽頭于2018年底促成《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）生效，并準備等待美國國內政局發生變化后，再誘導美國加入。面對美國和朝鮮領導人開始進行接觸，安倍則不斷誘導美國對朝采取“極限施壓”。2019年5月特朗普訪日時，日方特意安排其與日本“被朝鮮綁架者”的親屬進行會面，要求美國對朝施壓。

2020年正逢《日美安保條約》修訂60周年，安倍借機強化日美同盟的同時，也面臨一些問題。一是在美俄關系緊張的情況下，安倍內閣一方面配合美國對俄制裁，另一方面卻積極與俄羅斯總統普京進行接觸，謀求在領土問題上取得突破，早日締結日俄和平條約，以期實現“戰后外交總決算”的目標。但目前來看，前景不容樂觀。二是安倍積極介入中東局勢，充當美國與伊朗的調停者，以確保石油進口穩定。2018年6月，安倍訪問伊朗，并邀請伊朗總統魯哈尼于次年12月訪日。2020年1月中旬，在美國與伊朗關系劍拔弩張之際，安倍又出訪沙特、阿聯酋、阿曼等國，力促局勢緩和并為日本派出軍艦前往海灣護航鋪路。值得注意的是，日本并未參與美國針對伊朗的聯合巡航，而是決定單獨派軍艦赴波斯灣外圍搜集情報，凸顯安倍在中東政策上與美國仍保持距離。

二、如何在國內右翼勢力及美國牽制下推進同中國的關系

2019年6月，中日就兩國關系達成10點共識，但安倍對華外交仍具有兩面性。一方面，安倍希望通過日中首腦互訪顯示外交成果和日本在國際事務中的重要作用，促使更多中國游客赴日，減少推動修憲可能產生的國際阻力。另一方面，在釣魚島、臺灣問題、香港局勢等問題上借機向中方施壓。在釣魚島問題上，安倍宣稱日本“在安全保障或領土等基本問題上不會做出讓步”，[10]近期目標之一是促使中方停止或減少在釣魚島領海巡航。日本前外務省次官、安倍晉三的胞弟岸信夫甚至宣稱，借日中關系回暖之機，日本應與臺灣當局實現“副部長級”的自由往訪，支持臺灣當局加入世界衛生組織，并應效仿美國，在“日臺交流協會”中派遣自衛隊人員，實現“日美臺安全對話”。[11]安倍內閣在表示維護自由貿易、多邊主義的同時，追隨美國以所謂安全為由封殺華為的5G技術應用，并試圖通過科技突破取而代之。

圍繞2020年初中國發生的新冠肺炎疫情，日本政界對華分歧進一步顯現。日本自民黨干事長二階俊博、前首相鳩山由紀夫、村山富市、日本外相茂木充敏、日本駐華大使橫井裕等人表示，日本應全力支援中國。日本地方友好城市和民間組織也向中國捐贈了許多防疫物資，對改善兩國人民感情起到了積極作用。但與此同時，由52名日本自民黨國會議員組成的所謂“捍衛日本尊嚴與國益之會”，以中國武漢疫情嚴重、日本國內感染人數不斷增加為由，對中日首腦會晤發出不和諧的聲音，反對將口罩和防疫服運往中國，并拒絕自民黨高層號召本黨國會議員向中國捐款的提議。在此背景下，安倍內閣對華政策難免不受到影響。

三、如何處理同朝鮮半島的關系

2018年以來，朝鮮半島局勢發生了歷史性轉圜。朝韓領導人多次會晤，朝美領導人也實現了三次會晤。安倍企圖利用朝鮮半島緊張局勢推動國內修憲，但半島局勢的變化出乎安倍所料。在此背景下，安倍轉而試圖接近朝鮮，提出“戰后外交總決算”，包括與朝鮮最高領導人金正恩舉行會談，解決“綁架人質問題”，實現日朝邦交正?；?。但是，朝方對日態度冷淡。更令安倍惱火的是，韓國文在寅政府不僅推翻了韓方此前與日方就“慰安婦”問題達成的所謂“不可逆”協議，而且支持韓國最高法院就韓國勞工針對日本企業戰時強征加害行為索賠案所作的終審判決。對此，安倍內閣采取強硬政策予以回擊。2019年，日本以所謂安全為由，限制韓國企業高度依賴的日本電子產品出口韓國，并將韓國從出口優惠措施的“白名單”中剔除，導致日韓關系急劇惡化。在美國的撮合下，韓方暫時延長了韓日《軍事情報保護協定》（GSOMIA）。日韓在中日韓領導人會議等場合恢復了首腦會談，但日本仍未解除對韓制裁，兩國關系難言好轉。

2020年初發生的新冠肺炎疫情已對日本外交日程造成影響。與此同時，受美國大選和國際熱點問題影響，維護并鞏固日美同盟關系恐非易事。日本與朝鮮和韓國的關系仍面臨諸多不確定性，改善同亞洲鄰國的關系，仍是安倍內閣面臨的一項重要外交任務。值得關注的是，截至2020年3月3日，日本國內新冠肺炎感染者已達千余人，能否有效防止新冠肺炎疫情在日本進一步蔓延，成為安倍內閣必須面對的一場嚴峻挑戰。

（作者系清華大學國際關系學系教授）

（責任編輯：蘇童）

[1] 安倍晉三「中國への決意」、 『正論』、月刊、令和2年（2020年）2月號、第26-36ページ。

[2]「日本とEUのEPA 発効」，https：//www.nhk.or.jp/snsenglish/news/n190213.html。

[3]《日英首腦發表聯合宣言 確認加強安保及經濟合作》，http：//it.chinanews.com/gj/2017/09-01/8319754.shtml。

[4] James N. Mattis，“Remarks at U.S. Indo-Pacific Command Change of Command Ceremony ”，https：//www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1535689/remarks.

[5]「日米首脳會談」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/na/na1/us/page4_004940.html。

[6]「日米首脳會談」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sw/in/page1_000692.html。

[7]《日本企業選擇在越南長期投資》，https：//www.sogou.com/link？url=DSOYnZeCC_pn4kLvTkB4FWB4LmXytk8d-JhdBmUu4NV-gq6O8QaiZnGaSOSMMO96BycycqFOSYZiTAvQwVnpxYbJnBsICPChSVyGs3j8r1-t5pUc3zy0dg..。

[8]「日本の安全保障と國際社會の平和と安定」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/page22_000407.html。

[9]「自由で開かれたインド太平洋とは」，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/files/000430631.pdf.

[10] 同[1]。

[11]岸信夫「日米臺の安全保障対話を」、 『正論』月刊、令和2年（2020年）1月號増刊、第41—47ページ。