多源流視角下云南“史上最嚴”旅游市場治理分析及啟示

靳明珠

摘要：云南素有“植物王國”等美稱，是我國西南邊疆的旅游文化瑰寶。然而近幾年云南省旅游業屢遭投訴“黑導游”“游客被打”等惡性輿情事件，引起公眾憤然。為挽救云南旅游文化產業的美好形象，“史上最嚴”旅游市場治理行動應運而生。文章將以多源流理論模型為分析工具，梳理問題源流、政策源流、政治源流，探討三源流耦合形成“政策之窗”的過程，并深思云南省旅游市場治理的可行性建議。

關鍵詞：云南;治理;云南旅游業;多源流理論

中圖分類號：D668 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2020）11-0103-02

一、云南旅游市場秩序問題的出現和相應政策的出臺

旅游業作為云南省的支柱產業，其發展一直受到當地政府的重視。2016年赴云南省旅客人數高達4億有余，但可喜的數字背后隱含著危機。自2014年至2016年，不斷有新聞媒體曝光游客在云南旅游時遭遇各種“霸王合同”“導游辱罵趕游客下車”等負面輿情事件，直至2017年初有游客微博曝光稱在云南麗江旅游期間遭到毆打導致毀容，將社會輿論推向高潮。為了徹底治理長期以來云南省旅游市場秩序的混亂，云南省于2017年4月出臺“史上最嚴”《云南省旅游市場秩序整治工作措施》，進行了有效的治理行動。

二、多源流模型分析框架

多源流理論的提出者約翰·W·金登認為一項成熟的政策的制定需要問題源流、政策源流和政治源流三種源流匯集而成，三種源流耦合之后形成“政策之窗”，使曾被關注卻遲遲無法形成的政策，在一個關鍵的時間點被多方關注后，提上議程成功出臺。該理論在公共政策分析過程中得到廣泛的應用，可以為棘手的社會治理問題提供理論支持，匯集三大源流：問題源流——社會某一領域出現突出問題、政策源流——相關的鋪墊的政策陸續出臺、政治源流——公眾輿論的助推和政府相關部門的重視和配合，從而成為在“政策之窗”得到治理的最佳政策。

1.問題源流。2017年1月發生的麗江游客自爆被打毀容事件成為公眾輿論的焦點。盡管涉事的6名嫌疑人案發時就被警方拘留處理，但因為網友質疑警方為何不對傷者進行傷情鑒定憤怒難平，質疑云南省旅游治安問題不斷，引起國家和省相關政府部門的高度重視。該惡劣事件成為4月緊急啟動云南省旅游市場治理行動的助推器。

2.政策源流。近幾年來云南旅游業亂象被政府和社會各界所關注，圍繞著整治旅游產業的政策建議不斷出現，形成了政策源流。從2014年云南省創建“一站式投訴平臺”到2015年“有訴必應”，再到2016年成立“購物退貨監理中心”，投訴并未減少，云南旅游業亂象的根本問題利益鏈沒有搗毀。直到2017年1月政府下發《深入開展旅游行業整治規范旅游市場秩序工作方案》，緊接著2月至5月國家旅游局聯合公安部、國家工商總局，對麗江重點督促檢查。2017年3月24日，下發《關于印發云南省旅游市場秩序整治工作措施的通知》一系列整治行動的準備和鋪墊就緒，直到2017年4月“史上最嚴”《措施》重拳出擊，云南省旅游市場亂象治理才初見曙光。

3.政治源流。此次治理行動的政治源流的形成離不開公眾情緒的推動和各政府部門管理職能配合。2017年2月9日知名演員袁立在媒體上曝光“福貢、瀘水垃圾傾倒污染怒江事件”，引起多個新聞媒體報道，相關政府得知輿情后火速回應，承諾嚴肅處理相關人員。媒體網絡的監督使得怒江的環境保護問題切實得到第一時間解決，公眾輿論形成政治源流，推動了治理進程。同時政治源流也需要政府部門進行管理權限的有效調整。從整治行動來看，國家層面《旅游法》的貫徹和國家旅游局“不合理低價游”的整治，積極引導云南省委省各級政府等多方位緊密配合，形成有效的政治源流。

4.三源流耦合的實現及整治政策形成分析。此次“史上最嚴”整頓政策的出臺和實施，集合了問題源流——云南旅游亂象焦點問題引起的社會與政府等多方關注，政策源流——多方齊心協力建議相關整治旅游業的政策的提出、討論、論證、出臺，以及政治源流——持續發酵的國民情緒和公眾輿論基礎、政府相關部門管理權限的有效調整，形成了云南省旅游業整治的“政策之窗”，促成了該政策的成功出臺和實施，改善了亂象叢生的情況，有利于云南旅游業健康持續發展。多源流理論為云南省旅游市場治理政策提供了一種解釋視角，當三源流耦合后形成“政策之窗”，受到關注的整治政策才得以制定和實施，多源流理論模型為政府實施政策干預和治理行業亂象提供了有效的思路。

三、整治行動的啟示

1.整治行動過后的思考。云南省整治旅游市場秩序后，2017年上半年投訴量明顯下降，2018年接待游客6.88億人次，實現旅游業總收入近9000億元，同比增長30%，然而應對云南旅游行業的危機難道僅僅是整治亂象就夠了嗎？自2016年起，云南省已有旅游業相關數據被周圍的省份如貴州趕超的例子，這讓當地政府在為整治行動的初見成效欣喜的同時也為云南到底該如何發展畫了一個問號。

2.云南省旅游市場治理的可行性建議。（1）政府層面。云南民族特色濃郁，邊疆文旅資源優勢明顯。結合這些資源優勢，政府部門應配套相應的政策干預，鼓勵旅游產業轉型升級。一是發展旅游新業態。由原來的單一型觀光型旅游模式向結合養生、運動、民族文化、特色餐飲、酒店綜合體的復合型旅游模式轉變，爭取把云南打造成具有邊疆民族地區特色的現代化旅游目的地，輻射東南亞的區域性國際旅游熱點。二是發展高端精品旅游。引進國際知名酒店品牌，培養高端旅游接待能力。在鄉村旅游的基礎上打造精品民宿，原始村落與特色小鎮結合，現代與鄉村旅居文化結合。三是推進管理服務升級，提高導游行業準入門檻，提高服務意識。相關部門監督確保導游基本收入，真正杜絕吃回扣領購物等非法行為。四是推進旅游數字化。云南于2018年3月推出“一部手機游云南”，方便游客“吃住行游購娛”。建立導游旅行社網上查詢體系，消費者能第一時間辨別旅行社是否被列入黑名單。五是加大景點監管力度，加大旅游公共基礎設施建設，推進“廁所革命”，加快推進休息站、游客服務中心、公共標識等建設。防止環境污染和生態破壞，確保游客生命安全。（2）社會和市場層面。一是舉辦云南少數民族文化交流活動，讓旅客了解云南邊疆少數民族文化，尊重少數民族習俗，減少文化沖突。二是打造云南綠色產品知名品牌，引進高科技，克服運輸難、保鮮難等問題，把云南特色的茶葉、野生菌、熱帶水果、小粒咖啡、藥材等綠色產品遠銷省外甚至境外。三是借鑒美國黃石公園等公路旅游的成功模式，發展云南的美麗公路旅游路線，比如打造怒江最美公路，為自駕游提供露營地、加油加氣充電站、應急救援等配套設施。四是鼓勵民眾利用好新媒體平臺進行輿論監督，利用投訴平臺維護自身權益，參與旅游志愿者服務。五是建議旅行社實行透明行程，如全程網上直播，讓強制消費、辱罵游客等行為無處藏身。

在政府為主導、社會和市場等各層面的積極配合的協同治理下，杜絕旅游市場亂象，優化云南旅游市場體系，打造民族文化經典品牌，可以鞏固旅游市場穩定發展的局面，有利于云南邊疆地區文旅產業經濟的發展。

四、結語

隨著此次治理行動的有力進行，全省投訴量大幅度降低，與此同時旅游人次和收入都呈上升趨勢，云南旅游業重拾民眾信心。然而如何能真正打造“七彩美麗云南”的金字招牌，讓投訴事件不再像“野火燒不盡，春風吹又生”一樣再次抬頭，都與相關政府、社會各界的共同努力分不開。期待此次“政策之窗”的開啟，迎來的是云南省文旅市場經久不衰的新繁榮、新氣象。

參考文獻：

[1]方盛舉，曹昶輝.我國邊疆文化治理的挑戰及其應對[J].新視野，2019，（01）：76-83.

[2]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.105-220.