揚州農村人居環境建設長效管護機制研究

成 強 徐 劍 薛 飛 劉紹貴/江蘇省揚州市農業農村局

江蘇省2012年開展農村公共服務運行維護試點，2015年覆蓋全省所有縣（市、區），管護內容為農村生活垃圾收運處理、道路修護、河道管護、綠化養護、公共設施維護“五位一體”，財政投入基本保障為每個標準村（2500人）8萬元。揚州市是全省首批參加試點地區之一。本文以揚州市為例，系統探討當前農村人居環境長效管護工作的現狀、做法及所面臨的問題，并提出相關對策，為其他地區建立農村人居環境長效管護機制提供參考。

現 狀

2011年至2013年，揚州市組織開展了以村莊環境整治為重點的美好城鄉建設行動，累計投入資金15.6億元，對全市16720個自然村莊進行了整治，打造了100個三星級康居鄉村。自2013年全面開展村莊環境長效管護工作以來，基本實現垃圾不亂丟亂扔，路面整潔、河（塘）水清澈、雜物堆放整齊，村容村貌明顯提升。

政策指導先行。2013年11月，揚州市政府制定下發了《揚州市村莊環境長效管護辦法》（揚府規〔2013〕9號）。辦法明確，村莊環境長效管護工作堅持“政府主導、地方負責、部門配合、村民參與”的原則。村莊環境長效管護實施“六位一體”，即：垃圾清理、亂堆亂放和亂搭亂建管理、道路管養、河塘保潔、綠化養護、公共設施維護等六個方面。辦法要求，鄉鎮政府（街辦）應建立專業管護隊伍，每百戶配備1名以上長效管護人員；縣（市、區）、鄉鎮（街道）財政按照每年每戶不低于160元的標準安排財政補助資金，其中縣（市、區）財政投入比例不低于50%。

行政推動主導。高度重視農村人居環境整治工作，下發《揚州市農村人居環境整治三年行動實施方案》，建立農村人居環境整治聯席會議制度，市政府每年召開農村人居環境整治工作會議，研究部署相關工作。各縣（市、區）政府下發了《農村人居環境整治行動實施方案》，成立了由主要領導任組長，分管領導任副組長，相關部門主要負責人為成員的工作領導小組，并明確鄉鎮黨委政府是村莊環境整治的第一責任人，行政村是農村人居環境整治工作的實施主體。

公共財政支撐。2018年全市村莊長效管護總投入達2.54億元（其中：省級財政投入4639萬元、縣級財政投入9152萬元、鄉鎮財政投入8804萬元、村級自籌2493萬元），平均每個行政村達23.7萬元。邗江區區財政投入1123萬元，鎮村分別配套935萬元、880萬元，平均每個行政村達37萬元，居揚州市首位。江都區財政投入2472萬元，管護資金按照省、區、鎮、村4：8：8：1標準配套，平均每個行政村達21萬元，接近全市平均水平。寶應縣縣級財政投入1465萬元，鎮財政配套1441萬元，村配套26.5萬元，平均每個行政村達13.8萬元，雖然在揚州市最低，但已遠超省定8萬元的標準。

官方管護為主。全市普遍按照“五有”(有規章制度、有管護隊伍、有勞動裝備、有資金保障、有考核獎懲)的要求建立長效管護機制。全市67個鄉鎮成立了長效管護機構，1063個行政村建有管護隊伍，管護人員達10848人。其中官方統一管護的行政村922個，委托第三方管護的行政村141個（19家公司）。高郵、儀征和邗江、廣陵部分鄉鎮為保潔員辦理了人身意外傷害保險，其中高郵保額達400元/年·人，最高賠付金額40萬元。

嚴格檢查考核。揚州市級層面每季度開展一次長效管護抽查，每個縣（市、區）隨機抽查4個鄉鎮，每個鄉鎮隨機抽查5個自然村莊，抽查結果向全市通報。各縣（市、區）基本都制訂了長效管護考核辦法，按月或季度開展督查考核，考核結果與長效管護資金分配掛鉤。儀征市對保潔員實行規范化管理，統一印發《工作手冊》、統一薪酬、統一裝備、統一著裝、統一考核。寶應縣廣洋湖鎮在網格化管理基礎上，建立了日督查、周小結、月交流、季觀摩的考核機制，推動日常管護工作制度化、規范化、常態化，取得了顯著成效。

問 題

從市級季度抽查情況來看，各地長效管護工作都在有序開展，村莊環境總體較好，未出現回潮或嚴重回潮現象。但也有少量鎮、村出現路面有暴露性生活垃圾、河塘有陳年垃圾以及農戶家前屋后亂堆亂放、亂搭亂建等現象。

鄉鎮管護機構不全。目前，全市所轄79個鄉鎮（街道、區）中，僅有67個鄉鎮（街道）成立了長效管護機構，仍有12個鄉鎮（街道、區）未設立管護機構，占比15.2%。1146個行政村中，有83個行政村尚未建立長效管護隊伍，占比7.2%?，F有鄉鎮管護機構中部分人員力量配備不強，兼職人員較多，專職人員偏少。

資金投入力度不足。2018年，全市財政共投入長效管護資金17955萬元，其中縣級9151萬元，鄉鎮8804萬元，戶均229元。雖然達到或超過了2013年《揚州市村莊環境長效管護辦法》制定的基本保障標準，但是由于物價和用工成本的逐年提升，大多數鄉鎮目前只能維持保潔人員工資和小型、簡易工具添置，無力承擔大型工具、設施設備更新費用。同時，2013年以來，揚州市本級財政及個別區財政基本沒有安排村莊長效管護資金，全市長效管護總投入中鎮村配套比例達46%，基層不堪重負。當前，全國性的農村環境整治三年行動正在開展，對照新形勢下農村人居環境工作的新要求，長效管護的資金壓力越來較大。

管護人員力量不夠。全市78.5萬戶農村居民，現有村級管護人員10848人，超過了每100戶配備1名管護人員的標準，但仍不能滿足實際需求。主要原因是待遇低導致勞動力素質低下。2018年，全市管護人員工資總支出為16073萬元，平均僅1235元/人·月。寶應、高郵等地一直延續2014年每人每月900元標準。個別地方招聘到的保潔員已超過75周歲，有的鎮村已經出現招不到合適管護人員的現象。現有村級管護人員中，初中文化及以下的達10401人，占管護隊伍總人數的96%。年齡結構老化嚴重，50周歲以上的占93.7%，60周歲以上占73.1%，70周歲以上的達11.3%。同時，全市僅有1/3的行政村為管護人員購買了意外傷害險，且賠付標準普遍較低，管護用工風險很大。

村民環保意識薄弱。村民是農村生產和生活的主體。當前，村民既有的生活習慣與現代健康文明的生活方式還有一定的差距，垃圾隨地傾倒、露天糞坑等現象仍然存在。另一方面，有的村民對農村環境環境整治工作認識還不到位，認為農村人居環境整治是單純的政府行為，“事不關己，高高掛起”“干部做，群眾看”等現象并不少見，村民主動參與農村人居環境建設的意識不強、熱情不高。

環境基礎設施薄弱。2011年以來，揚州先后組織開展了美好城鄉建設行動、村莊改善行動和特色田園鄉村建設行動，農村人居環境基礎總體有了很大改善。但是，對照正在開展的農村人居環境整治三年行動要求和人民群眾的期盼，尚有較大的差距。集中表現在農村生活垃圾集中收運處理尚未全覆蓋，污水處理率僅40%左右，26%行政村還沒有建公共廁所等。

對 策

加強組織領導，完善考核機制。認真落實五級書記抓鄉村振興的工作要求，做到黨政主要領導親自抓，分管領導具體抓，職能部門共同抓，一級抓一級，層層抓落實，確保農村環境整治和管護工作落到實處。進一步建立健全鄉鎮村莊環境長效管護機構，消除管護的盲區。進一步完善考核評價機制，采取明查暗訪、“四不兩直”等方式督查到鎮村、督查到每位保潔員，重點考察交辦任務、投訴處理、群眾滿意度等指標，嚴格按照考核結果進行獎懲。

加大財政投入，強化經費保障。農村人居環境整治是農村公共服務的重要內容，是一種具有非競爭性和非排他性的社會服務，對社會資金缺乏吸引力，必須依靠財政支持。各級政府特別是市一級政府要加大農村人居環境長效管護的資金投入，確保長效管護工作“有錢辦事”。建議市、縣、鄉鎮三級財政按照3：5：2的比例和每年每戶不低于240元的標準設立農村人居環境長效管護專項資金，并實行專賬核算、?？顚Ｓ?，接受審計部門的檢查與監督，確保管護資金用在刀刃上。

提高人員待遇，優化管護隊伍。大力提高管護人員工資待遇水平，建議月工資上調至1200-1500元，工資待遇與每月考核結果掛鉤。同時，對管護隊伍進行優化調整，實行聘用管理和末位淘汰制，對工作責任心差、不能完成任務的要及時調整。要統一購置人身意外傷害保險，不斷提高保障水平。對符合政策的保潔人員，有條件的地區可以繳納社會保險。要積極發揮老黨員、老干部、老同志的余熱，提升基層組織社會治理能力。

廣泛宣傳引導，發揮主體作用。農民是農村人居環境問題最直接的受損者，也是農村人居環境整治最直接、最大的受益者。現在農村人居環境整治中，農民有時處于被忽視的狀態，成為了無關緊要的旁觀者。要廣泛宣傳發動群眾，通過組織黨員干部示范帶頭、結對創建和“文明戶”“衛生戶”評選等活動激發群眾參與的熱情，以及與農戶簽訂落實“門前三包”責任書、完善村規民約等方式，發揮村民自治能力，實現對環境的長期有效管護。同時，要尊重農民的自身意愿，維護農民的物質利益和民主權利，變“要我建”為“我要建”，努力營造人人動手、戶戶整治、村村文明的良好氛圍。

優化設施條件，創新管護機制。在補齊鎮村布局規劃和村莊建設規劃、農村生活垃圾集中收運處理體系建設、生活污水處理設施建設和農村公廁建設等短板的基礎上進行機制創新。目前，全市有12.3%的行政村長效管護工作由第三方承包，從管護效果看，整體運行質態良好。要鼓勵采取不同的長效管護方式，依法依規有效推進治理：一是鼓勵承包管護，聘請當地“工匠”帶頭人、能人或產業項目業主，打包簽訂管護合同，按照集中承包方式落實管護責任。二是支持社會管護，由政府或村集中向社會公開招標，通過社會化服務的形式，委托具備資質的專業管護單位或人員落實管護責任。要通過建立專業化、市場化運行機制，逐步消除政府包攬、監管不力、成效偏低等弊端?！?/p>