淺析環(huán)境公益訴訟中公民的原告資格

付敏

【摘 要】 文章分析論述了我國(guó)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟法律規(guī)定公民被排除原告資格行列之外的現(xiàn)實(shí)。認(rèn)為在現(xiàn)行法律規(guī)定及其缺失的前提下，應(yīng)借鑒國(guó)外較為完善且能被我國(guó)本土化的相關(guān)制度，提出在我國(guó)環(huán)境公益訴訟中賦予公民原告資格，同時(shí)配以限制與激勵(lì)雙重機(jī)制的彌合措施：適度的資格限制，嚴(yán)格的程序限制，重復(fù)訴訟的限制，嚴(yán)格限制公民個(gè)人的處分權(quán)，惡意訴訟懲戒機(jī)制，訴訟費(fèi)用減免機(jī)制，輔助起訴制度。

【關(guān)鍵詞】 公民;環(huán)境公益訴訟;限制與激勵(lì)

環(huán)境公益訴訟對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理具有至關(guān)重要的作用，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟立法只將省、地市級(jí)政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會(huì)組織確定為具有原告主體資格，不包括公民。致使我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度在公眾參與性、程序正當(dāng)性和結(jié)果公正性等方面存在問(wèn)題。因此，為了改善這種結(jié)構(gòu)的缺失，應(yīng)建立原告的民事環(huán)境公益訴訟主體資格，并進(jìn)行合理的限制和鼓勵(lì)。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格法律規(guī)定的結(jié)構(gòu)缺失

我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度逐步完善，原告資格的確立也經(jīng)歷了從地方到中央，從分權(quán)到更集中，再到多樣化的發(fā)展過(guò)程，體現(xiàn)出逐步擴(kuò)張的特征和趨勢(shì)。《民事訴訟法》（2012年）第55條規(guī)定：“對(duì)于損害公共利益的行為，如污染環(huán)境，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院起訴。”《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）第58條規(guī)定了社會(huì)組織的條件，2015年1月7日實(shí)施的“環(huán)境民事公益訴訟案件解釋”對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格作了更為具體的規(guī)定。上述法律規(guī)定在立法上明確了部分機(jī)關(guān)和社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的原告地位，然而相關(guān)主體的條件規(guī)定還不夠細(xì)化和深入。為拓展我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度原告資格范圍，2017年6月全國(guó)人大常委會(huì)正式賦予了檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格。同時(shí)為進(jìn)一步細(xì)化我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度原告資格，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在“生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案”中規(guī)定省、地市級(jí)政府和有關(guān)職能部門能夠成為生態(tài)環(huán)境破壞訴訟的原告進(jìn)行訴訟。從而使我國(guó)環(huán)境公益訴訟形成了以省、地市級(jí)政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會(huì)組織為核心的三元主體結(jié)構(gòu)。

社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門這種三元主體架構(gòu)，帶動(dòng)了環(huán)境公益訴訟在我國(guó)的迅猛發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理起到了關(guān)鍵性作用。然而，由于這種三元主體的多元化架構(gòu)將公民這一重要主體排除在外，致使我國(guó)環(huán)境公益訴訟沒(méi)能較好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不能更好的維護(hù)生態(tài)環(huán)境。首先，現(xiàn)存的三元主體架構(gòu)致使環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中遇到挫折。環(huán)境公益訴訟案件由于以保護(hù)生態(tài)公益為目的，很多時(shí)候原告得不到任何報(bào)酬和補(bǔ)償，法律規(guī)定能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的條件和程序過(guò)于苛刻和繁瑣，使得很多環(huán)境公益組織客觀上不能、主觀上不愿提起環(huán)境公益訴訟。而另外兩大主體檢察機(jī)關(guān)和省、地市級(jí)政府和職能部門最為凸顯的問(wèn)題是辦理環(huán)境公益訴訟的專業(yè)人員嚴(yán)重不足與數(shù)量龐大的環(huán)境公益訴訟案件之間的矛盾性。

其次，現(xiàn)存的三元主體架構(gòu)致使環(huán)境公益訴訟程序合法性和結(jié)果公正性遭到質(zhì)疑。由于我國(guó)地方保護(hù)主義普遍存在，便會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門選擇性起訴，由此放松對(duì)環(huán)境的保護(hù)甚至成為污染企業(yè)的擋箭牌。同樣的原因，社會(huì)組織是否可以在沒(méi)有行政干預(yù)的情況下獨(dú)立進(jìn)行訴訟引起了公眾的質(zhì)疑。另外，某些公益組織掛羊頭賣狗肉的行為也影響了環(huán)境公益訴訟結(jié)果公正性。在司法實(shí)踐中，仍有少數(shù)環(huán)保公益組織利用訴訟權(quán)利作為獲取不正當(dāng)利益的手段，故意要求將環(huán)境恢復(fù)成本降到很低的水平。更重要的是，案件的撤回和和解被用作被告私人利益的交換籌碼。此外，被告人的法律地位低于檢察院的法律地位，其弱勢(shì)地位也導(dǎo)致了訴訟結(jié)果的公正性問(wèn)題。

再次，現(xiàn)行的我國(guó)環(huán)境公益訴訟三元架構(gòu)不能保障普通公民對(duì)環(huán)境公益訴訟的參與權(quán)。政府在我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)治理體系中扮演著決策者和管理者的角色，主導(dǎo)著環(huán)境保護(hù)管理和污染控制的發(fā)展。而公眾參與的知情權(quán)不能得到充分的保障，信息的公開與透明度缺失和不完善使公民的參與流于形式。盡管法院在審理案件期間通過(guò)公開聽證會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)審判和對(duì)康復(fù)方案的評(píng)論等方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公益訴訟普通公民參與權(quán)的保護(hù)，雖然使環(huán)境公益訴訟普通公民參與性有所改善，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變。此外，普通公民雖然可以通過(guò)社會(huì)組織使其代表其表達(dá)對(duì)環(huán)境公益訴訟的一定訴求，但這種表達(dá)只是一種間接參與，并不能使普通公民直接參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)，從而使普通公民參與環(huán)境公益訴訟流于形式。

最后，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟三元架構(gòu)不能很好地預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞。很多的環(huán)境污染和環(huán)境破壞具有很強(qiáng)的潛伏性，覆蓋范圍也比較廣泛，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、政府和職能部門很難全面、及時(shí)地監(jiān)測(cè)環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為，難以預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的行為的發(fā)生及其產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。

二、域外環(huán)境民事公益訴訟公民原告資格制度檢查

要想確立和完善我國(guó)的公民環(huán)境公益訴訟主體原告資格地位，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外有益制度設(shè)計(jì)和成功經(jīng)驗(yàn)。世界各地的環(huán)境公益訴訟法規(guī)存在差異，但對(duì)其主要資格范圍的擴(kuò)大已達(dá)成共識(shí)。

1、美國(guó)

美國(guó)公民環(huán)境公益訴訟原告資格制度是以私人檢察官理論展開的。所謂的私人檢察官是指在政府在提起環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)懈怠時(shí)，由保護(hù)公共利益的“私人”提起，此時(shí)公民個(gè)人或法人團(tuán)體由于已獲得國(guó)家或法律的特別授權(quán)能夠作為公共權(quán)力的代表，可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)，對(duì)公民個(gè)人主體資格的態(tài)度更為開放。在1970年《清潔空氣法》和1972年頒布的《清潔水法》等相關(guān)法律中，規(guī)定在公共環(huán)境遭到或可能遭到損害時(shí)，任何人都可以不被限制地提起環(huán)境民事公益訴訟，將“任何人”的內(nèi)涵界定為“自身利益業(yè)已遭受威脅或有不利影響之虞的個(gè)人或人們”。這一限制性規(guī)定，既沒(méi)有嚴(yán)格限定受損的利益，也沒(méi)有明確界定其是直接利益還是間接利益。同時(shí)不再要求證明受到嚴(yán)重?fù)p害和直接的實(shí)質(zhì)性損害。美國(guó)法院對(duì)實(shí)質(zhì)性損害的裁定是比較寬泛的，包括經(jīng)濟(jì)利益以及美學(xué)，環(huán)境資源保護(hù)利益、文化和娛樂(lè)利益等其他利益。這放寬了確定參與主體與損害利益之間的條件，并最終促進(jìn)了參與主體的廣泛化。

2、歐盟

歐盟對(duì)于普通公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟設(shè)定了較為寬松的要求。在環(huán)境污染和環(huán)境破壞已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生時(shí)，普通公民個(gè)人可以向相關(guān)職能部門提出意見進(jìn)而要求相關(guān)部門根據(jù)意見提起訴訟，但應(yīng)提交支持其意見的信息和數(shù)據(jù)作為初始證據(jù)。同時(shí)歐盟法也規(guī)定在符合一定條件基礎(chǔ)上普通公民個(gè)人也可以直接提起環(huán)境公益訴訟。其具體規(guī)定為符合以下任何條件之一即可提起環(huán)境公益訴訟：已經(jīng)受到或即將可能受到環(huán)境污染和環(huán)境破壞影響;對(duì)環(huán)境污染和環(huán)境破壞相關(guān)的環(huán)境裁定、決定、決策等有足夠的興趣;根據(jù)“成員國(guó)行政訴訟法”規(guī)定的先決條件，可以聲稱某項(xiàng)權(quán)利受到損害。其中只要符合“對(duì)環(huán)境污染和環(huán)境破壞相關(guān)的環(huán)境裁定、決定、決策等有足夠的興趣”的規(guī)定條件凸顯了歐盟對(duì)于普通公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的寬松要求。

3、英國(guó)

英國(guó)有完善的檢舉人訴訟制度，“如果司法部長(zhǎng)認(rèn)為有可能公共利益被非法侵犯或被侵犯，您可以根據(jù)他的授權(quán)提起訴訟，或者您可以根據(jù)申請(qǐng)人或線人的要求以司法部長(zhǎng)的名義提起訴訟，或授權(quán)私人提起環(huán)境民事公益訴訟。”

4、印度

印度關(guān)于環(huán)境民事公益案件中原告資格的規(guī)定正在不斷擴(kuò)大。法律允許公民在受害者同意的情況下代替他人提起公益訴訟。

5、日本

在日本，公民能否提起環(huán)境公益訴訟雖然沿襲了大陸法系國(guó)家的特點(diǎn)，對(duì)其做出了苛刻的限制條件，但還是賦予了公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。其限制條件主要體現(xiàn)在公民提起環(huán)境公益訴訟只能是環(huán)境污染和環(huán)境破壞引起的已經(jīng)發(fā)生的法律規(guī)定的侵權(quán)行為。但是，這種情況使得原告的主體嚴(yán)格限于居住在某一地區(qū)的公民，即違法行為范圍內(nèi)的公民。它完全排除了可能受到傷害的其他公民的做法。

從上述國(guó)家規(guī)定可以看出，英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家都認(rèn)為公民最接近環(huán)境，能夠最深刻地意識(shí)到生態(tài)破壞和環(huán)境污染的危害，并且最積極主動(dòng)地要求保持生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。因此，大多數(shù)國(guó)家都賦予了公民在不同程度提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，我國(guó)也應(yīng)順應(yīng)這一國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，制定適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟原告制度，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。

三、公民環(huán)境公益訴訟主體資格的制度建設(shè)

從我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的主體資格的法律規(guī)定看，環(huán)境公益訴訟的原告只限于政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會(huì)組織，公民的原告資格在法律中沒(méi)有明確規(guī)定。由于缺乏立法導(dǎo)致公民無(wú)法進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的司法程序，因此在司法實(shí)踐中，公民環(huán)境公益訴訟的結(jié)果是不予受理或駁回訴訟。這極大地阻礙了公民參與環(huán)境保護(hù)的熱情。與此同時(shí)，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織怠于公益訴訟時(shí)，沒(méi)有辦法維護(hù)環(huán)境公共利益，違背了中國(guó)保護(hù)環(huán)境的初衷。因此，從立法的層面上賦予我國(guó)公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格刻不容緩。

同時(shí)，從大多數(shù)國(guó)家都賦予了公民在不同程度提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格的現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，賦予我國(guó)公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格勢(shì)在必行。但是我們必須要清楚的認(rèn)識(shí)到，要確立我國(guó)公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格制度就要逐步建立適應(yīng)我國(guó)本土的相關(guān)激勵(lì)和限制措施，并在立法中加以規(guī)定，既鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境公益訴訟，又要防止濫訴，使公民環(huán)境公益訴訟與現(xiàn)有的省、地市級(jí)政府和職能部門、檢察機(jī)關(guān)、部分社會(huì)組織形成和諧的有機(jī)整體，相合促進(jìn)與制衡，從更好地發(fā)揮我國(guó)環(huán)境公益訴訟的功能和作用，及時(shí)、有效地遏制環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為。主要的限制和激勵(lì)制度如下：

1、適度的資格限制

公民提起環(huán)境公益訴訟時(shí)其必須與起訴的環(huán)境問(wèn)題上有充分的厲害關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)階段公民環(huán)保意識(shí)、環(huán)保知識(shí)和環(huán)保認(rèn)知能力還相對(duì)薄弱，相關(guān)法律素養(yǎng)不高，同時(shí)司法資源緊張，尤其是在我國(guó)的廣大農(nóng)村地區(qū)這些國(guó)情現(xiàn)狀更為凸顯。因而應(yīng)在立法上用列舉加總括的方式盡量明確提起環(huán)境公益訴訟的公民在事實(shí)上與環(huán)境污染和環(huán)境破壞造成的損害有直接的利害關(guān)系，不是任何公民都可以提起環(huán)境公益訴訟，以防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

2、嚴(yán)格的程序限制

在我國(guó)司法資源緊張是不爭(zhēng)的事實(shí)，有必要在其提起訴訟程序之前設(shè)置前置程序，即公民在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為損害自己的利益之后應(yīng)先發(fā)函給相關(guān)行政機(jī)關(guān)和污染企業(yè)或個(gè)人要求他們履行相應(yīng)責(zé)任，停止污染和破壞行為、修復(fù)環(huán)境、賠償損失，未在一定期限內(nèi)履行相應(yīng)責(zé)任的或?qū)β男胁粷M意的，才能進(jìn)一步提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然在符合法律規(guī)定的重大緊急情況下，可以跳過(guò)前置程序直接起訴，法院可以根據(jù)具體情況實(shí)施訴前保全，證據(jù)保全和緊急禁令。

3、重復(fù)訴訟的限制

鑒于環(huán)境公益訴訟的訴訟客體具有整體性以及司法領(lǐng)域的“一事不二審”原則，符合提起環(huán)境公益訴訟的公民為多個(gè)主體時(shí)，若其中任何一個(gè)主體或多個(gè)主體已經(jīng)對(duì)某一環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為提起訴訟，則其他主體只能加入訴訟形成共同訴訟而不能再單獨(dú)提起訴訟，但有新證據(jù)、新情況或提起私益訴訟的除外。同時(shí)，對(duì)于不便參加訴訟的公民主體可以通過(guò)“信托代表人”和“信托監(jiān)察人”制度完成環(huán)境公益訴訟。

4、嚴(yán)格限制公民個(gè)人的處分權(quán)

為了避免公民用自己對(duì)公益訴訟的處分權(quán)去交換利益，應(yīng)對(duì)公民的處分權(quán)進(jìn)行必要的限制。只有在法院認(rèn)定證據(jù)不足或者行政機(jī)關(guān)和污染企業(yè)或個(gè)人很好地履行相應(yīng)責(zé)任，停止污染和破壞行為、修復(fù)環(huán)境、賠償損失的情況下才可以撤訴，否則不能撤訴;在有明確的利害關(guān)系主體的情況下必須經(jīng)過(guò)所有利害關(guān)系主體同意的情況下才可以進(jìn)行調(diào)解或和解，若不能明確利害關(guān)系主體的環(huán)境公益訴訟則不能調(diào)解或和解。

5、惡意訴訟懲戒機(jī)制

由于上述提到的我國(guó)現(xiàn)階段公民環(huán)保意識(shí)、環(huán)保知識(shí)和環(huán)保認(rèn)知能力還相對(duì)薄弱，相關(guān)法律素養(yǎng)不高，同時(shí)司法資源緊張等國(guó)情現(xiàn)狀，公民的惡意環(huán)境公益訴訟行為必須被遏制和懲戒，否則將導(dǎo)致司法資源的無(wú)端浪費(fèi)，造成相關(guān)企業(yè)的重大財(cái)產(chǎn)損失。未造成嚴(yán)重后果的，依照侵權(quán)責(zé)任法之規(guī)定來(lái)進(jìn)行懲罰，如賠償損失，道歉等;造成嚴(yán)重后果的，承擔(dān)民事責(zé)任的同時(shí)依照行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行處罰，如罰款，拘留以及刑事制裁。

6、訴訟費(fèi)用減免機(jī)制

被告在公民環(huán)境公益訴訟中如若敗訴則應(yīng)承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用這是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模覀円紤]到面對(duì)環(huán)境公益訴訟高昂的訴訟費(fèi)用，作為原告的公民個(gè)人往往是望塵莫及的，因此為了鼓勵(lì)其積極提起環(huán)境公益訴訟，在原告沒(méi)有勝訴時(shí)應(yīng)當(dāng)減免訴訟費(fèi)。另外應(yīng)設(shè)立公民環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，為公民提供幫助。同時(shí)，還應(yīng)建立除物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外的精神獎(jiǎng)勵(lì)制度。也可以借鑒國(guó)外舉報(bào)人制度，為獲勝公民提供適當(dāng)比例的提成。

7、輔助起訴制度

在環(huán)境公益訴訟中，公民個(gè)人在環(huán)境、法律的專業(yè)知識(shí)、理論以及收集證據(jù)等實(shí)踐能力方面都相對(duì)較弱，因而檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等也可以通過(guò)向公民提供相關(guān)的調(diào)查、證據(jù)的收集等相應(yīng)的輔助支持公民啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟。同時(shí)也可以募集環(huán)保公益基金，確立免費(fèi)律師咨詢等制度為公民提供法律幫助。

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【作者簡(jiǎn)介】

付 敏（1994—）女，漢族， 陜西西安人，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)2017級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)在讀法學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境法治.