內部控制視角下事業單位內部預算管理機制淺析

任燕燕

摘要：2019年1月1日起各行政事業單位正式施行的新《政府會計制度》，徹底改革了我國傳統行政事業單位會計核算方法，從單純收付實現制轉變為以收付實現為主的預算會計和以權責發生制為主的財務會計并行，兩種核算方式適度分離又相互補充，為我國編制權責發生制的政府綜合財務報告奠定了堅實基礎，對于黨的十九大提出的建立現代財政制度具有重要的政策支撐作用，與此同時，事業單位財務管理模式發生較大變化，從內部控制視角下如何合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果，值得探索，本文就事業單位內部預算管理這一層面進行分析，并結合實際情況提出意見和建議。

關鍵詞：內部控制;事業單位;預算管理;業財融合

事業單位預算管理是公共財政預算的重要組成內容，事業單位內部的預算管理和內部控制有著緊密聯系，兩者在財政風險預防工作中都扮演著重要角色。預算管理是事業單位經濟管理的核心內容，是實現事業單位財政管理內部控制的重要方式。另外，事業單位的內部控制對于預算管理機制的貫徹和落實增添了新的動力。財政管理內部控制風險評估就是建立在預算管理體系之上的，預算管理的績效考評又是內部控制監督的重要內容。預算管理制度就是內部控制思想的落實，兩者在公共資源配置、提升財政管理質量等有著高度一致性。

一、相關理論的研究

隨著《行政事業單位內部控制規范》的出臺，針對事業單位的內控制度進行了詳盡的說明，預算管理正式被納入到內部控制管理之中，為后續工作的開展提供了理論支撐。事業單位的內部控制體系的落實，就是為了更好的實現自身的戰略目標，針對內部環境進行分析，積極的識別、控制財務風險。完整的事業單位內部控制體系建設需要從編制、審批、執行、監督、核算等多個角度進行分析。全面預算是事業單位內部控制的重要組成，使用了量化手段提升了內控質量。內控制度作為全面預算管理的基礎，對于預算管理的落實有著支撐價值。

二、事業單位內部控制體系與預算管理機制的關系

（一）內部控制和預算管理的目標有相關性

事業單位內部控制的目標是合理保證經營活動的合法性，保證資金管理的安全性和有效性，確保財務管理的賬目信息是真實完整的，盡可能的預防腐敗問題的出現。預算管理就是幫助事業單位實現財務風險最小化，合理保障績效目標實現，兩者的目標存在一致性特征。預算管理可以促進內部控制的落實，將資產管理、預算收支、債務管理以及非稅收管理有機的串聯起來，實現事業單位資源整合的目的。內部控制可以保證預算管理工作的順利落實，保障財務的安全真實。事業單位的內部控制和預算管理實施目標具有明顯的關聯性，兩者可以相互協作、相互促進。

（二）內部控制是完善預算管理的重要支撐

預算管理有助于事業單位內部控制體系建設，也是事業單位管理目標實現的重要措施。當前事業單位的預算管理過程中，經常出現預算編制不合理、預算數據不準確等問題，對于預算工作的落實造成阻礙。實施預算管理是事業單位內部控制的核心內容，創設出良好的內部控制環境，不斷的健全內部控制設計方案，通過要素調整保證控制效果，有效的降低財務風險實施的風險，進一步提升預算管理執行力，降低預算編制、預算執行等環節出現問題的概率，實現事業單位內控制度在預算管理制度的保障價值。

（三）預算管理是提升內部控制執行力的重要途徑

財務預算管理屬于管理職能，在事業單位的內部管理過程中有著十分重要的控制作用。針對預算編制、執行和監督等內部控制業務，維護財政管理工作的正常運行。預算管理制度決定了內部控制的效果，同時預算管理有效的降低了事業單位的財務風險。

三、內部控制視角下事業單位預算管理遇到的問題

（一）預算編制科學性不足

預算編制是預算管理制定的最基礎的內容，要想保證預算管理的順利執行，就要從科學的預算編制入手。在實際的事業單位管理過程中，因為編制預算涉及內容比較多，專業性比較強，對于預算編制組織人員的專業素養提出了很高的要求。（1）部分單位領導重視不夠，意識不強，組織不力，認為預算編制主要是財務部門的職責，而忽略了應根據國家、省市的政策導向和重點工作規劃，合理統籌單位未來一年各部門的重點工作任務，降低了預算編制的科學性。（2）部分單位仍然采用的是增量預算、減量預算的編制方法，雖然非常的簡單便捷，但是對于非正常因素的認知不足。這種預算方法主觀性非常的強，極易造成預算管理效率低下的問題。

（二）預算管理脫離了內控制度

事業單位的內部控制要從全方位、全過程、全覆蓋、全成本的角度，貫穿在經濟業務活動事前防控、事中監督、事后評價的每一個環節之中。預算編制過程中單位內部各部門間溝通協調是否充分，預算編制與資產配置是否相結合、與具體工作是否相對應;是否按照批復的額度和開支范圍執行預算，進度是否合理，是否存在無預算、超預算支出等問題;決算編報是否真實、完整、準確、及時等，每個環節都離不開內部控制的理念。部分事業單位的內部控制和預算管理出現了明顯的脫節，比如（1）預算編制時，由于編制人員考慮不充分、受專業知識、時間緊迫等所限，同時，缺乏相應的審核機制，導致預算在實際執行時，出現重大偏差;（2）預算績效目標的填報隨意性較強，或者缺乏全局性、專業性，進而導致在最終預算績效評價時，實現的產出和績效效果與目標不一致，從而導致內部控制和預算管理效率低下，影響了預算執行的合規合法性以及預算績效的效果實現，甚至損害了事業單位的經濟效益和社會效益。

（三）預算管理信息化水平有待提升

隨著大數據時代的來臨，數字化信息化在各個行業的廣泛運用，有效的提升了辦公效率，大數據“廉價、迅速、優化”，通過結合大數據和高性能的分析，可以幫助單位降低成本、提高效率、開發新產品、做出更明智的業務決策，無疑有重要意義。（1）部分事業單位仍然采用傳統的預算管理模式，數據、資料都是從原始的紙質單據上獲取的，一些管理軟件只能用于單機辦公，數據的綜合管理與綜合決策技術較為落后，缺乏協調和規劃，不能夠對基礎數據進行收集、統計和分析，未能真正實現網絡化的管理，信息建設層次不高。不僅嚴重影響辦事效率，而且影響數據信息的準確性，同時對于后續的保存、利用形成了阻礙。（2）另一方面，由于信息化手段利用不充分，存在預算編制依據不充分，數據不準確，而預算執行中，效率不高、合理性不足，在后期預算結果的分析利用上不充分，滿意度不高等問題。

（四）預算管理中業財融合不夠

2016年財政部發布的《管理會計基本指引》對業財融合概念做了明確的解釋，“單位應用管理會計，應遵循融合性原則，財務應嵌入單位相關領域，層次，環節，以業務流程為基礎，利用管理會計工具方法，將財務和業務有機融合”。（1）事業單位目前的財務管理工作還是比較傳統的，更多的是在業務活動后進行的，履行的財務監督也是“亡羊補牢”式的，沒有做到事前預警;（2）財務人員不懂業務，業務人員也不懂財務的現象比較普遍，都無法占到更高層面，了解單位發展規劃，更好地提升服務價值。比如：單位在立項之初，是業務人員的工作，不與財務人員溝通，以至于到立項成功后，才發現項目預算編制有問題、資金支付計劃等問題。（3）在預算執行過程中，業務人員只負責完成實際業務，預算執行中資金支付進度，被認為是財務的職責等，都反映了由于業財融合不夠，導致預算管理存在問題。

四、內控視角下事業單位內部預算管理問題的改進措施

（一）優化和創新預算編制的流程

預算編制是事業單位預算管理的基礎性內容，也是事業單位內控工作的有力支撐。（1）將預算編制工作列為單位年度重點工作。院年度預算、預算執行中的重大變更與調整，應作為單位“三重一大”事項進行集體決策。（2）不斷優化和完善預算編制流程制度，結合實際情況選擇最恰當的預算編制方案，結合歷史數據進行分析，充分發揮當前實際數據的價值，逐步的降低人為因素對預算管理的影響，從而更好的實現預算管理目標。（3）加強學習和培訓不斷提升人員專業素養。

（二）依據內控制度來促進預算執行的落實

事業單位的預算管理是內部控制的重要組成部分，要將預算管理和內部控制有機的結合起來。（1）制訂并落實預算執行監督制度。結合實際情況，對于預算執行的情況進行科學分析。對于預算執行過程中出現嚴重偏差的，就要從實際出發對于預算按照相應程序進行調整。（2）制訂完善的問責制度。一旦出現大的預算管理偏差，追究相關責任人。（3）執行定期通報制度，針對預算執行以及預算績效考核優秀的部門及人員進行通報表揚，保證預算管理監督職能的正常發揮，進一步的提升預算管理的透明度。

（三）搭建完善的預算考核體系

創新預算管理方式，注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果。針對預算績效考核，2019年國家就出臺了《人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見》《全面實施預算績效管理的實施意見》等，各單位嚴格按照有關規范，應積極完善預算考核體系。傳統的事業單位預算管理標準太過寬泛，預算管理的約束性不足。要針對預算管理的細節和流程進行優化，包括風險防范指標、流程指標，從而更好的展示出預算管理評價體系的成效。（1）首先，要在事業單位的預算管理中形成追蹤制度，依靠制度的建立對于事業單位的財務管理內容進行全過程管理。（2）其次，促進預算管理信息分析機制建設。如果在預算管理過程中發現問題，就要積極的分析、探索問題的原因，及時的進行調整和優化。

（四）提升預算管理的信息化程度

所有單位經濟活動都要納入信息系統之中，有效降低人為因素的影響，從而保證預算管理信息的安全性和有效性。事業單位的預算管理設計的內容非常多，實際的數據信息處理有著很大的難度。選擇信息化管理措施，為事業單位的預算管理和內部控制效率提升打下堅實基礎。事業單位的信息化預算管理不僅是各種數據的共享，還要針對預算管理流程進行監督。為促進事業單位預算管理信息化建設進程，建議從以下幾個層面進行分析：（1）在事業單位內部形成完整的預算信息化管理體系，提升事業單位內部管理水平和效率。（2）對預算管理信息化體系進行優化和調整，對于預算管理的內容進行適當拓展，比如預算數據自動錄入，對預算全過程支持，縱向環節上，形成預算編制、執行到控制的反饋機制，橫向上，包括業務預算、資本預算和財務預算，并提供組織機構等自定義預算。建立與預算管理接口的報銷系統，通過支出管理實現預算執行的實時監控，重點關注三公經費、培訓費、差旅費、勞務費等的規范性，確保費用報銷準確完整。（3）積極的進行預算管理信息化的宣傳和開展培訓，確保人員能夠熟練掌握各種信息化工作方法，為預算管理效率提升做好準備。同時，財務人員主動拓寬財務職能，深入業務流程，主動融合業務，事后核算與監督向事前預測與預警、事中控制與溝通的角色轉換。

（五）強化內部控制和預算管理的宣傳工作

采用多種宣傳方式，逐步提升事業單位對于內部控制和預算管理的重視程度。通過提升事業單位對于內部控制的認知，為內部控制效率的提升打下堅實的基礎。同時，通過提升人員的能力和素養，實現預算管理效率的提升，促進內部控制和預算管理的有機融合，避免管理資源浪費的情況。樹立正確的管理理念，積極的糾正事業單位管理層面的錯誤認知。事業單位要通過各種形式進一步提升內部控制和預算管理的綜合能力，認真學習相關的管理知識，保證行政事業單位人員明確內部控制和預算管理之間的聯系，為全面化管理的落實打下堅實的基礎。同時，要針對事業單位的內部控制和預算管理的內容進行分析，創設出良好的學習環境。營造預警氛圍，使相關崗位人員處處有風險意識、預警意識、并深刻認識到“權力在哪里，風險就在哪里”“慢作為、亂作為、不作為都是風險”，強化“按程序執法、按制度辦事、按崗位負責”意識。

（六）調動人員的工作積極性

事業單位要通過由上到下的管理模式的執行，保證全面預算管理目標的實現，同時，營造自下而上全員學習的氛圍，充分調動工作人員的積極性，逐步提升事業單位內部控制和預算管理效率。（1）加強職工職業道德教育，提高職工自我修養的自覺性是調動職工積極性的關鍵。（2）建立相應的激勵機制，強化事業單位的預算管理制定環節，充分的發揮各部門自身的價值。對于事業單位的運行過程進行實時監督，促進部門之間的溝通交流，避免事業單位預算管理的風險，進一步提升事業單位的預算管理水平。

五、結束語

綜上所述，針對內部控制視角下事業單位內部預算管理機制的探究是十分必要的。明確事業單位內部控制體系與預算管理機制的關系，為后續工作的開展打下堅實的基礎。結合內部控制視角下事業單位內部預算管理遇到的問題進行討論，制定出更具針對性的應對措施，優化和創新事業單位預算編制的流程，依據內控制度來促進預算管理的落實，搭建完善的預算考核體系，提升預算管理的信息化程度，強化內部控制和預算管理的宣傳工作，調動人員的工作積極性，將全面預算與內部控制滲透到各部門各崗位各員工的日常工作中，才能有效改善預算管理工作、提高內部控制管理的質量，充分發揮全面預算管理對單位各項業務活動的控制力，促進事業單位財務水平的發展與提高。

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