關于基層減負難的原因剖析

郭太永

【摘 要】 文章分析了基層減負難的背后原因，如政策執行困境、治理重心下移與服務資源上浮的結構性矛盾、唯上型的績效考核評價模式、條塊關系混亂導致治理效率低下、一元單向的治理模式等。認為要想根治基層負擔過重的頑疾，除了在工作作風的“官德”領域進行整治外，還要從改革體制機制入手。

【關鍵詞】 基層減負;基層治理;制度執行

自2019年3月份，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》以來，各地相繼出臺一系列針對基層減負的措施舉措，主要集中在整治形式主義、官僚主義作風方面，在整治文山會海、督查考核過多過散、問責過頻過嚴、痕跡管理過度等方面取得了一定的成效，但總體上離中央政策的初衷及目的差距甚遠。

一、基層減負落實現狀

根據筆者對鄉鎮基層的調研，很多基層干部及工作人員反映減負效果不理想，目前基層減負存在“上熱下冷”甚至用形式主義解決形式主義的問題。

形式主義“變種”大行其道，基層獲得感不強。上有政策，下有對策，基層減負過程中明令禁止的一些形式被一些形式主義“變種”替代，減負紅利被吞噬。以文件會議為例，在各地普遍壓縮會議文件的背景上，很多干部反映，紅頭正式的紙質會議文件明顯少了，但上級部門借助微信群、QQ群、電話通知、郵箱通知等形式下發的文件卻呈現井噴式增長，基層干部普遍反映這是“換湯不換藥”“摁下葫蘆浮起瓢”。中央三令五申要求減少對基層督查檢查考核，雖然有些地方上級官方的督查檢查考核有所減少，但第三方評估等代替方式不斷增加，基于我國第三方評估的發展階段，很多基層反映還不如之前的單純官方考核。同時，官僚主義“任性”問責仍然過多，基層心理負擔重。總之目前基層干部每天仍然面臨“八多”狀態：沒干完事情多、新布置任務多、各類文件通知多、督導檢查考核多、大會小會多、材料報表多、熬夜加班多、被批評問責多，每天只有約五分之一時間真正思考如何服務基層，謀劃轄區發展事務。

二、基層減負落實難的深層原因

基層減負遇到難題，形式主義、官僚主義作風問題是一個方面，但作風的背后有更深層次的原因值得我們去探究。

1、從政策執行理論分析：基層減負遭遇政策執行困境

根據政策執行綜合模型理論，影響政策有效執行的因素無非有政策問題本身、政策本身、政策以外三個因素。基層負擔重、基層減負難很大一部分原因在于政策本身存在問題。具體表現在，一是政策制定不科學徒增基層負擔。政策有效執行的前提是政策制定符合科學符合實際，具有可操作性和針對性，但在實際工作中，上級部門決策仍存在拍腦袋決策問題，仍存在閉門造車問題，出臺的一些政策，提出的一些要求僅從“想當然”的角度出發，基層接到此類任務往往力不從心，只能選擇應付了事。二是上級部門“政策打架”讓基層不知所措。個別部門在制定政策時僅從本部門出發，缺乏政策協同，導致不同部門間政策沖突時有發生，讓基層不知所措。三是專橫式的官僚主義作風讓基層有苦難言。為保障政策執行，政策制定過程中應廣泛聽取基層意見，廣泛聽取決策相關方意見，但目前一些上級部門在推出政策時往往以行政命令的形式層層下達，這種片面的，缺乏民主的政策命令，往往會造成政策執行困難。

2、治理重心下移與服務資源上浮之間的結構性矛盾突出

治理重心下移必然造成基層政府工作越來越多。服務型政府要求基層政府要提高服務群眾、服務基層的能力。治理重心下移作為服務型政府建設的基本要求，作為與老百姓直接打交道的政府層級，基層政府服務群眾工作會越來越多。治理重心下移客觀上造成基層事務增多。根據“能放則放”簡政放權的基本要求，當前基層政府承接了大量上級部門下放權力事項。但權力下放的同時，基層面臨“有權無能”的困境。權力下放了，人財物等與權力正常行使密切相關的治理資源卻沒有同步下放，造成基層工作開展困難。從某種意義上說，人員、編制、經費等未下沉、配套改革措施不到位，基層政府接不住下放權力事項，放管服改革事實上加重了基層負擔。

3、“唯上”型的績效評價模式催生基層“投其所好”

在現行管理體制之下，基層政府績效評價完全掌握在上級部門手中，上級部門對下級工作具有終極評價權。“唯上”型的績效評價模式必然造成基層政府對上級政府的“唯命是從”。當前績效考核指標體系、考核標準還不夠科學，形式主義考核內容較多，無形中增加基層過度留痕、造“盆景”等形式主義負擔。在上級政府完全主導下級政府考核的背景下，基層政府缺乏真正服務基層、服務群眾的內在動力，往往會只追求“短平快”的顯績，對事關當地百姓福祉的長遠潛績漠不關心。

4、“條塊”關系混亂造成基層管理效率低下

屬地管理被濫用的根本原因在于縣鄉關系沒理順，條塊關系沒廓清。當前基層政府權力有限，尤其是執法權限多集中于上級部門，但很多上級部門習慣將壓力“甩鍋”，將治理責任以屬地管理名義強推給基層，自己只保留監督檢查權。基層政府普遍面臨“看得見的管不了”的尷尬。很多基層政府執法事項，游走在法律邊緣，缺少法律支撐。

5、“一元單向”治理造成基層治理效能不佳

多元共治的協同治理未形成，多元共治要求充分利用市場、社會的力量。就基層來說，要充分發揮黨建引領、社會組織、企業、民眾等多方力量，在當前形勢下僅靠政府單打獨斗，往往效果不理想。“一元單向”治理困境根本上是沒有處理好政府與市場、政府與社會的關系，政府管了很多不該管的事項，并且應該自己管好的事也沒有管好。

6、激勵保障機制不健全導致基層干部內生動力不足

公共部門積極性一直是公共管理難題，在基層尤為突出，如何解決“干多干少一個樣”平均主義問題，如何解決“多干多錯、少干少錯”的逆向激勵問題成為基層面臨的突出問題。激勵保障不科學、不充分，正向激勵少，懲戒問責多，正向激勵形式單一，導致基層人心不穩，留人困難，“人在心不在”問題突出。