城鄉規劃中的公眾參與及實現路徑

【摘 要】 本文以“大西安”的戰略規劃為例，闡述了公眾參與城鄉規劃的現實意義及現狀，提出了公眾參與城鄉規劃的路徑。要培育和提高公眾參與城鄉規劃的意識;拓寬公眾參與形式，鼓勵公眾積極參與;完善相關法律和制度。

【關鍵詞】 城鄉規劃;公眾參與;實現路徑;大西安

城鄉規劃是指導城鄉建設和管理的依據，事關城鄉未來的發展方向與布局。根據《大西安2050空間發展戰略規劃》，在約1.76萬平方公里規劃范圍內，以西安、咸陽、渭南、楊凌、西咸新區為主體，通過實施“北跨、南控、西進、東拓、中優”空間戰略，新時代的西安將建設成為集品質與特色于一身的國際化大都市。如此恢宏的發展戰略不僅對大西安的城鄉規劃影響深遠，也事關大西安城鄉區域的相互融合和協調發展。同時，由于城鎮化的快速發展，極易出現因規劃失誤而侵害當地公眾利益的問題，從而引發社會矛盾。因此，讓公眾參與到城鄉規劃和管理過程，積極聽取公眾意見，是化解此類矛盾的根本途徑，也是城鄉規劃得以有效實施的重要保障。

一、公眾參與城鄉規劃的現實意義

1、公眾參與城鄉規劃是法治社會的必然要求

我國于2007年10月28日頒布了《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱規劃法），實施之后又分別于2015年和2019年進行了兩次修訂，雖然在公眾知情、查詢、監督等方面幾乎沒有變化，但除第三章“規劃的實施”外，每章都有關于公眾參與的單列條款，形成了公眾參與的閉環鏈條。如第一章“總則”中，規定了任何單位和個人都有權查詢、舉報、控告違反城鄉規劃的行為。第二章“規劃的制定”和第四章“規劃的修改”中又特別強調了在規劃制定和修改過程中應組織有關部門和專家采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。第五章“監督檢查”中規定結果信息應該依法公開，供公眾查閱和監督。第六章“法律責任”中單列了對未聽取利害關系人意見的應責令改正、通報批評或處分。這些規定均體現出了對于公眾參與權的保護。因此，當規劃立法將公眾參與作為一項基本的制度予以確定后，規劃機關在實踐中必須依照相關法規的要求開展公眾參與，否則規劃的“合法性”將會面臨挑戰。

2、公眾參與有助于實現城鄉規劃的合理化和科學化

當前城鄉規劃的起草和制定主要還是以政府為主導，通過專業的規劃設計，由相關政府職能部門推進和完成。通過公眾參與城鄉規劃，可以集思廣益，群策群力，最大限度地避免規劃成果脫離實際，使之更趨于合理化和科學化。例如，對于那些具有歷史感的街區保護，從文化層面上看，最佳方案是原汁原味地保留住該街區的建筑環境，并使居民保持現有的生活方式，然而當地的居民可能更關心的是怎樣提升自身居住生活的水平與質量。如西安作為一個典型的古都型歷史文化名城，擁有嚴謹布局的中心都城區，周圍設有古城墻，由于年代久遠，基礎設施老舊，機動車無處存放，基本公共服務跟不上，古城區內居民生活不便，整體面貌不佳。如果沒有公眾參與環節，城市規劃者可能會更多地考慮城市的長遠發展，從而忽略了居民的現實需求。因此，充分的溝通協調才是及時糾正規劃中一些想當然錯誤的良方。

3、公眾參與是城鄉規劃順利實施的重要保障

城鄉規劃項目一般具有涉及部門多，利益主體雜，影響范圍廣的特征，處理不好就極易引發群體性事件。這就要求公眾參與覆蓋到規劃全過程，從規劃制定開始就應該公開信息，使利害相關人能充分了解規劃項目的目標、內容、實施、監督等各環節，通過多層次、多渠道的制定、修改、發布、意見征求的反復溝通，達到對公眾的合理利益訴求進行整合的目的。只有公眾對規劃有了高度認同感，才能最大幅度地減少抵觸和對抗情緒，減小實施過程中的執行阻力，保障規劃工作按計劃順利進行。同時，作為城鄉規劃的主體之一，公眾參與各項規劃是維護自身合法權益的必然要求。一旦公眾的意見被采納，將會大大激發公眾參與城鄉規劃的積極性和主人公意識，這種政府與公眾的良性互動關系，必將有助于確保規劃的順利實施。

4、公眾參與能夠有效制止違法建設

城鄉規劃中必然會涉及大量的拆遷和新建的建筑工程，存在著巨大的經濟利益，如果缺乏必要的監督和制約，勢必會成為腐敗的隱患。公眾參與有利于對政府行政機關進行監督，預防政府與開發商利益勾結，避免滋生腐敗。將規劃項目全過程置于社會和公眾的監督之下，是對政府內部監督體系的有效補充。相對于其他群體，項目利害相關人群更加關注項目進展的各個細節，更加了解項目的實際操作，從而更易發現項目執行中的問題。城鄉規劃是政府行使其管理權力的體現，在權力行使的過程中必須做到維護公眾的利益，接受公眾的監督，這樣才能實現真正的依法行政，有利于遏制權力的濫用。

二、城鄉規劃中公眾參與的現狀

《規劃法》中雖然明確了各個環節公眾參與的要求，具體操作的細節本應該體現在各地方政府依據實際制定的實施辦法或實施方案當中。但從目前情況來看，各地方政府的相關法律法規中往往忽視了這一點，基本表述都與《規劃法》相似，甚至更簡。2017年3月新修訂的《西安市城鄉規劃條例》（以下簡稱條例）也存在類似的問題。

1、參與主體的不確定性

《條例》第二章第十九條規定，“修改城鄉規劃應當對修改的必要性進行聽證、論證，征求公眾、專家和利害關系人的意見”，從中可以看出，此項條款對參與主體的類型有明確的規定，但卻未提及專家和公眾的具體范圍和數量，專家遴選的要求和范圍、利害關系人的界定、公眾的數量、通知公告的方式等細節。因此，法律法規文字表述的問題導致參與主體的不確定性，相關部門在選擇參與主體時自由度太大，容易出現刻意挑選符合部門意志和需求的參與者，收集到的意見帶有片面性，難以真實反映利害相關人的訴求和轄區內其他公眾的公共利益。

2、公眾參與的積極性不高

目前，公眾普遍認為城鄉規劃是政府應該做的事情，參與意識尚未普及和形成。除了利害關系人外，普通公眾參與涉及公共利益的討論很少。加之相關部門在公布規劃信息時，通常只在其部門網站發布，普遍存在發布時間短、內容簡、范圍窄的問題，使得城鄉規劃這一事關每個公民切身利益，甚至會影響子孫后代的發展大事沒有得到應有的關注和足夠重視。2018年9月4日新浪陜西有一篇根據熱力圖從西安現狀出發，指出了城市規劃中存在的問題，并提出了幾個中肯建議的文章，但令人遺憾的是竟無一個網友出來評論。同時，由于規劃項目是一個系統工程，往往過程復雜、周期較長。項目進展各個階段不同的公眾意見反饋尚未形成成熟的機制并制度化。常常征求意見過后，公眾的意見不能得到及時回應，使得公眾逐漸失去了參與的熱情和興趣。

3、公眾參與的形式較為有限

《條例》第十六條、第十九條明確規定，公眾參與城鄉規劃的形式為“論證會”、“聽證會”和“其他方式”。從目前各地實際操作層面來看，“其他形式”鮮有創新，公布與公示是通行的做法，或以常見的問卷調查作為補充。每種方式均是在政府的主導下進行的，在參會人員和相關領域的專家的選擇方面，政府擁有較大的裁量權。另外，政府更多的關注項目的結果，導致忽視項目全過程的公眾參與制度安排，大部分項目在規劃初期形成的公眾參與意見往往只是形式，在實施過程中不發布細節，最后再通過專家驗收草草結尾，公眾沒有感受到參與的有效性。長此以往，使得公眾參與表現出被動性，不能真正的代表轄區范圍公眾的意愿，缺乏接受公眾意見的長效機制。

三、公眾參與城鄉規劃的路徑

1、培育和提高公眾參與城鄉規劃的意識

公眾參與重點在于參與的動力源，一般可以分為兩個部分，第一部分是直接利害相關人群;第二部分是相關研究領域內的專家學者和關注公益性事業的公眾群體。除了保障直接利害相關人的權益外，第二部分人群作為第三方視角和觀點更趨近公正和平和，應該也必然是能夠作為化解城鄉規劃矛盾的關鍵力量。西安作為西北重鎮與東部城市相比這一點尤為明顯。因此，作為城鄉管理部門應當高度重視第二部分人群，不斷提升公眾參與城鄉規劃的意識，提高人群素養，擴大人群規模。城市規劃是一門綜合性較強的科學，包括經濟、社會、文化、技術、人文等諸多領域，涉及規劃、設計、美學、建筑、管理等眾多學科的知識。政府相關部門可以通過各種渠道、方式組織培訓。另外，在宣傳方式上，除了傳統的電視、廣播、報刊雜志外，應充分利用網絡、微信等新媒體，傳播和普及城鄉規劃的相關知識，教育和引導公眾樹立社會責任意識，改變民眾廣為存在的“事不關己高高掛起”的消極心理，形成一群關注公益的大眾群體，培養一批精通專業的專家隊伍。

2、拓寬公眾參與形式，鼓勵公眾參與

針對公眾參與程度不高的現狀，政府及規劃部門應為公共參與城鄉規劃提供最為便捷的方式，以滿足不同社會群體和不同階層的需要。“便捷”、“便利”是參與方式的基本要求。首先，在《規劃法》表述的“聽證會”、“專家座談”等方式外，各地方政府應在具體的法規、管理辦法、實施細則、實施方案中細化對公眾參與的要求，將其轉變成可供操作、可以落實的具體辦法。其次，通過緊跟新時代信息社會發展的步伐，充分利用技術手段，構建與公眾直接互動的平臺。第三，公眾參與過程要高度重視輿情數據整理和規劃目標引導，在公平、公正、公開的基礎上，通過討論與溝通，最終達成符合公眾利益、保護大多數利害相關人權益、補償特殊弱勢群體的多重目標。

3、完善相關法律和制度

當前我國還沒有一套完整的關于公眾參與城鄉規劃的法律法規。為此應該盡快按照《規劃法》的原則性要求，制定公眾參與城鄉規劃的配套法規，為各地建立符合實際的參與機制做好制度準備。只有把公眾參與的具體細節，如參與主體、參與范圍、參與流程、相關權利和保障、信息發布范圍、執行與監督等內容進行詳細規定，才能確保公眾參與的知情權、參與權、救濟權等，使公眾真正享受到法律賦予自己的參與權利，從而積極熱情地參與到城鄉規劃中去，把其作為全社會公眾需要共同努力的一項事業。同時，應當建立公眾意見的收集反饋機制，對于公眾的意見要設立專門的人員負責整理和匯總，特別是網絡征求意見環節一定要對公眾的意見給予及時的反饋。特別是對其中一些合理建議如果被政府采納的，政府還應該對其進行獎勵，以提高公眾的參與度。

綜上所述，公眾參與城鄉規劃有利于增強規劃的合理性和科學性，有利于社會各階層間建立起良性的商討和溝通機制，從而得到公眾的支持，更好地落實城市規劃，實現民主;有利于公眾對城市規劃行政權力進行監督和制約，預防腐敗的發生。隨著信息化技術的不斷發展，參與意識不斷增強，參與手段的多樣化，充分發揮公眾參與的作用必將會從探究走向實踐。

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[6] 新浪陜西.寫給西安“一把手談規劃”：我們有這樣幾個建議！[EB/OL].http：//sx.sina.com.cn/news/b/2018-09-04/detail-ihiixzkm4261569.shtml.

【作者簡介】

霍雅琴（1972—）女，漢族，陜西興平人，西北政法大學政管院副教授，研究方向：地方政府管理.