齊齊哈爾生態環境治理的法治機制探析

畢再宏

【摘要】齊齊哈爾生態環境基礎較好，近年來，在生態環境治理的法治化方面進行了一系列有益探索。在響應國家用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境的號召和有關要求下，為進一步推動市生態環境的持續改善，還要細化立法、執法、司法方面工作，在發揮政府職能、引導公眾提升環保意識方面下功夫。

【關鍵詞】齊齊哈爾;生態環境;法治

“用嚴格的法律制度保護生態環境”是黨的十八屆四中全會以來形成的生態文明建設的共識。沒有完備的生態環境法治機制，生態環境建設的質量將大打折扣。齊齊哈爾生態環境基礎較好，下步發展要抓住法治保障這個關鍵，打好生態這張牌。

一、齊齊哈爾生態環境的基本情況

齊齊哈爾是全國節能減排財政政策的綜合示范城市，自然資源豐富、傳統老工業集中，在生態環境保護的歷史基礎和現實條件上有著自身的獨特之處。

全市土地總面積42496平方公里，共有自然保護區22個，包括國家級3個，省級10個，縣級9個。目前，全市生態示范區建設實現了全覆蓋，并且建設了松嫩平原本部防風固沙生態功能保護區與克拜地區水土保護生態功能區2個重點生態功能區。從2018年《齊齊哈爾市生態環境狀況公報》統計來看，全市生態環境總體較好，無輻射環境污染事件發生;廢水、廢氣污染物排放量大幅下降，工業固體廢物及危險廢物管理狀況良好，無環境污染事故發生。

二、齊齊哈爾生態環境治理的法治探索

齊齊哈爾在生態環境治理方面進行了一系列探索，實施了廣覆蓋監管整治，區域生態品牌得到了保護，全域生態治理取得初步成效。

（一）以制度引領為依托。近兩年，齊齊哈爾加大了生態環境保護的制度引領，出臺了一些規范性文件以及環境保護治理的規劃、方案。2019年，圍繞經濟社會發展之亟須，梳理立法的空白及待完善之處，將《齊齊哈爾市大氣污染防治條例》與《齊齊哈爾市供水用水管理條例》的修改正式列入立法規劃，《齊齊哈爾市市容和環境衛生管理條例》作為預備項目。2018年，發布《齊齊哈爾市2018-2020污染防治攻堅戰行動方案》，確定了15項專項治理和2項綜合治理的任務，全面開展污染防治攻堅。同年，發布《齊齊哈爾市2018-2020年濕地保護修復實施方案》，建立市、縣、鄉、村保護區“四級”責任機制。同年，《齊齊哈爾市烏裕爾河、雙陽河流域跨行政區界水環境生態補償辦法（試行）》施行，標志著我市水環境生態補償工作正式啟動。2017年，重新修訂了《齊齊哈爾市環境保護局與齊齊哈爾市氣象局重污染天氣空氣質量預警預報聯動機制》，制發《齊齊哈爾市2017年農作物秸稈綜合利用的實施方案》《齊齊哈爾市秸稈焚燒工作應急預案》，提升整體大氣質量的同時，提高我市重污染天氣預警預報能力。

（二）加大生態環境執法監督力度。一是多方聯動開展環境執法工作。圍繞年度重點工作，開展具體執法活動，如2018年，圍繞深化“雙隨機”環境執法抽查工作，市生態環境局先后開展了“治霾衛藍”“治污凈水”等十幾個專項檢查行動。共檢查企業1285家次，出動執法人員2890余人次，實施行政處罰178起，受理的1135件環境信訪案件均得到妥善處理。二是加大環境安全監管。深化網格化監管，圍繞污水處理、大氣治理、重點行業開展了專項執法行動，環境污染整治取得階段性成果。比如，水環境保護方面，2018年，我市加大了黑臭水體治理力度，完成大乘寺滯水池整治，中心城區其余4處黑臭水體整治也初見成效。三是重點開展中央環保督查“回頭看”和農業農村專項督察。針對中央第三環保督查組在2018年6月“回頭看”中反饋的問題，制定了整改方案，對發現的問題逐項制定整改措施，明確任務書、路線圖、時間表和責任人。建立了調度、督查、考核工作制度和約談、提醒、責任追究工作機制。

（三）提升司法保障水平。2019年4月，齊齊哈爾市中級人民法院掛牌成立環境資源審判庭，專門處理全市范圍內涉環境資源類糾紛案件，通過專業化的環境資源審判確保最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度的落實。審判庭的掛牌彰顯了司法系統發揮司法保障服務職能、加大生態環境資源類案件審理力度的決心和態度，為今后更好的進行環境資源類案件審理提供了保障。2019年，市檢察院擬定了涉及環境資源類案件公益訴訟的意見（征求意見稿），以期結合我市實際更好地落實國家、省相關方面要求，使有關部門在環保公益訴訟方面的工作開展更加順暢協調。

（四）積極開展生態環境法治宣傳教育。近兩年，我市積極開展生態環境宣傳教育活動，不斷加大宣傳力度、擴大社會覆蓋面。一是舉辦廣場主題宣傳活動，以設立宣傳畫板、發放環保知識手冊、設立咨詢臺現場講解環保法律法規等形式傳播生態環保理念。二是邀請環保專家現場講座提升生態保護能力，如邀請清華大學環境學院教授、浙江大學法學院教授來我市舉辦生態文明與環境保護相關專題講座。三是通過環保書法繪畫比賽等活動，深化大、中、小學環境教育，從娃娃抓起培養生態環境意識。四是通過信息技術優勢，利用微信、微博等新媒體傳播快、范圍廣特點，發布環保相關信息，發揮輿論宣傳作用，2018年發布量達1600條。

雖然齊齊哈爾在保護生態環境方面做了一些努力、取得了一些成效，但諸如水土流失、空氣污染等環境問題并未徹底根治，尤其是2018年，中央環保督察指出了齊齊哈爾市存在的污泥露天存放、電石渣堆存、黑臭水體等環保問題，這就要求我們進一步加大治理力度，更好探索法治化方式的運用。

三、加強齊齊哈爾生態環境治理的法治措施

提升生態環境保護質量，要建立起推動區域生態環境持續向好發展的運轉機制，堅持生態立法、執法、司法和法律監督一體抓，突出全面性和完整性。

（一）發揮立法引領導向作用。生態環境保護與治理的地方性立法是生態環境法治建設的一項基礎性工作，是依法規范生態治理的前提，這個過程要注意兩個問題：一是要注意地方立法放水問題。2017年7月，中央就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出《通報》，對加強生態立法以及嚴格實施生態法律法規的重要性表明了嚴正立場，明確指出了祁連山生態環境問題中的一項最突出的問題就是有關立法部門在立法層面為破壞生態行為“放水”。地方立法在保護和落實區域生態環境方面的作用是必不可少的，但立法質量的高低、立法理念是否正確等更為重要，《通報》中總結出的問題及反映的類似教訓是必須要注意的。完善地方立法，不僅要在科學性、實用性上下功夫，還要注意與國家立法的銜接，不能對國家法律做不當變更，更不能偏離保護生態環境的初衷，要確保立法始終服務于生態建設。二是要注意立法偏虛的問題。立法偏“虛”是指法律規定在一定程度上比較籠統，缺乏實質性、可操作性的內容，如只規定義務性條款，卻缺少相應的法律責任條款，或雖然規定了法律責任，卻沒有規定啟動追責的程序，這些都是立法偏虛的表現，要注意避免。同時地方立法要在生態環境保護與促進經濟發展、城市生態與農村環境方面做好平衡，以公平為原則，確保城鄉環境利益，不以犧牲一方的利益為另一方謀求發展，實現城鄉環境質量整體提升。

（二）規范生態環保執法活動。嚴格落實好國家生態環保方面的具體要求，發現并及時整改存在的問題，才能逐步實現齊齊哈爾生態環境持續改善的目標。一是要敢于動真碰硬。下決心、出重拳懲治違法行為，對于長期存在的治理難題，更要通過嚴肅嚴厲的執法，震懾違法企業和個人，消除生態文明領域的地方保護主義，回應人民群眾對美好生態環境的期待。確保地區生態環境保護的綜合決策能夠執行落實到位。二是要加強農村執法力量。學習浙江“千村示范、萬村整治”經驗，全面落實《齊齊哈爾市農村人居環境整治三年行動方案》，以農村垃圾、污水處理、廁所革命和村容村貌為重點，綜合整治農村環境。既嚴格控制城市污染向農村有害化轉移，又要防止農村有毒有害農副產品等污染向城市輸出。良好生態環境的構建中，政府、市場、企業等不同主體要發揮各自的職能。其中，政府作為環境公共產品的決策者，應當綜合加強環境引導、調配和監管職能。編制完成《齊齊哈爾市生態環境總體規劃》，加快完成環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單的編制工作，構建分區管控體系，打好藍天、碧水、黑土“三大保衛戰”。

（三）加強司法審判能力建設。生態環境案件一般較為復雜，審理過程涉及到環境資源司法的專門化與普通化相結合的問題，很多細節問題國家層面也在探討，這就對審判人員的依法審理提出了更高的要求。齊齊哈爾市中級人民法院雖然已經成立了環境資源審判庭，專門處理涉環境資源訴訟案件，但該庭成立時間短，目前只是框架與成員搭建起來了，還沒有真正審理過相關案件，處理復雜案件的能力和效果，需要時間來檢驗和反饋。未來無論案件數量多少、復雜性如何，都要未雨綢繆，在提升審判人員理論與實踐能力上下功夫。要加大業務培訓力度，尤其是對最高院及其他地區發布的相關典型案件，要仔細研究，以大量的司法案例實踐總結的經驗、反映出的問題為抓手，使審判人員快速掌握生態環保相關法律法規，深入理解蘊含在其中的法治精神和理念，為日后公平公正處理環境資源類案件做好準備。需注意的是，對污染環境和破壞生態的案件，司法機關要有擔當的精神，該立案的堅決依法立案，該判決的堅決依法判決，要杜絕因環境問題的復雜性、牽扯面廣等原因導致的立案難的問題，要真正保障污染受害者、生態受損人的訴權。

（四）培育公眾生態環保法治意識。法律制度的科學、嚴格與規范，為執法司法行為提供了前提保障。但生態環境的最終改善離不開全社會的共同努力和參與。一方面，政府要加大生態環保法治宣傳教育力度。一是建立以案釋法制度，通過身邊案件教育身邊人，引導群眾知法懂法，自覺自愿守法。二是在市、縣主要新聞媒體曝光環境違法案件及處置結果，讓環境執法、司法活動走進公眾視野。三是豐富宣傳方式及手段，在繼續用好傳統宣傳方式的同時，借助微信、APP等新媒體平臺，普及生態科學知識和政策法律。另一方面，領導干部要發揮帶頭作用。環保法治意識的提升是一個長期的、潛移默化的過程，領導干部應走在群眾的前列。領導干部正確履行生態保護職責、帶頭遵守環境的行為更具說服力，要從“講政治”高度去認識和理解生態環境建設的重要性，提高政治站位。

【基金項目：齊齊哈爾市哲學社會科學規劃項目研究成果，項目編號：QSX2018-14YB】

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