脫貧攻堅下駐村“第一書記”鄉村治理困境與突破

唐顯鍵

摘要：駐村“第一書記”政策實施，不僅可以助力脫貧攻堅，而且能鍛煉機關干部，轉變工作作風。但也存在無限能力與有限職責困境、治理主體內生性發展困境和多主體利益下的依賴與排斥困境等問題。為此，本文從發展長遠經濟、完善農村自治體系和選優配強“第一書記”等方面提出了對策建議。

關鍵詞：鄉村治理;“第一書記”;治理困境;突破

一、問題的提出

縱觀中國的歷史，農村的治亂興衰歷來是治國理政的根本。因此，要推進國家治理體系和治理能力現代化，首先要重視并加強完善農村治理體系，提升農村社會的治理能力。在脫貧攻堅決戰決勝和實現全面小康的關鍵階段，駐村“第一書記”政策實施，一方面有利于加強渙散村組織建設，找準抓黨建促脫貧的抓手，完善村級管理監督機制;另一方面有利于落實扶貧政策，充分發掘村莊優勢，招商引資，創新發展產業，推動扶貧開發。同時，讓機關干部深入農村，了解農村真實狀況和農民真實想法，還有利于鍛煉機關干部，提高為民辦事服務能力。但實踐中，現有的鄉村治理主體體現出外源性治理主導的特征，內生型治理主體在政府的組織、領導和監督下有限的發揮作用，這種模式忽視了鄉村治理主體的內生性，使得鄉村發展持久性不足。

二、駐村“第一書記”的鄉村治理困境

（一）駐村“第一書記”無限能力與有限職責困境

“第一書記”是黨和政府在優秀機關干部中選拔出來去建設落后農村的代表，他們在國家賦權下，直接嵌入農村村級組織，將擁有來自國家對農村建設的政策支持，還有其本人的能力和選派單位的資源優勢，同時進入村級組織后，掌握著基層的社會資源，因此，“第一書記”將集政策資源、組織資源和社會資源于一體[2]。因此，“第一書記”帶來的將是無限能力下的村級發展，村民對其依賴性也不斷加強。但與此同時，“第一書記”并非就是單純的村莊治理者，他還是國家機關干部，“第一書記”的任期有限，任務也非常集中，所以其只擁有有限的職責，當“第一書記”離開時，也就相應的會帶走國家賦予的特定功能，不可避免的影響村級發展和村莊治理。

（二）治理主體內生性發展困境

駐村“第一書記”的一個非常重要任務就是加強農村村級組織建設，提升貧困村內生性治理主體的治理能力，為農村長效發展和脫貧攻堅建設好戰斗堡壘。但是，事與愿違，在脫貧攻堅任務壓力和“第一書記”本身的有限職責下，他們將更多的精力投入到了基礎設施建設和經濟產業發展上，積極致力于脫貧摘帽，從而很大程度上忽視了貧困村內生性治理主體的培育。同時“第一書記”與村委領導干部在一定程度上存在權力博弈，村干部依賴“第一書記”所擁有的資源，而村民也享受于“第一書記”所帶來的服務能力與服務水平，從而導致“第一書記”成為村莊發展的希望，村民參與式治理能力下降，內生性治理主體發展面臨困境。

（三）多主體利益下的依賴與排斥困境

駐村“第一書記”在村莊治理和脫貧攻堅上需要處理同上級政府、派出單位、鄉鎮政府和村兩委領導干部間的多重關系。首先，上級政府在目標任務和政策設置上，要求“第一書記”要加強農村基層組織建設、推動精準扶貧等，但是“第一書記”在村莊治理中并沒有相對應的權力，面臨權責不匹配。其次，不同性質的派出單位掌握的資源不一樣，其本身也具有特定的職責和任務，因此，爭取的項目資源和資金支持不同。再次，鄉鎮政府和“第一書記”間關系非常微妙，鄉鎮政府希望“第一書記”為鄉鎮帶來項目和資金，而“第一書記”由上級單位派出，又受鄉鎮管理，在管理上還存在著矛盾。最后，村干部和“第一書記”間存在權力博弈。“第一書記”開展工作離不開村干部的協助，同時村兩委也希望“第一書記”能給村莊帶來利益，但“第一書記”的進入可能擠壓了村干部的謀利空間，遭到村干部的種種排斥。

三、“第一書記”治村的困境突破

本文從脫貧攻堅視角對“第一書記”村莊治理的困境研究分析，精準施策提出以下幾點對策建議：

（一）培育發展長遠經濟，著力推動產業“造血”

面對農村經濟和產業發展，“第一書記”要積極探索和發掘村莊優勢，扎實開展有效的、長遠的經濟項目，靈活采取多種方式帶動農民致富，將生活幫扶轉變為技術支持和市場拓展，積極探索靠農民自身發展致富的路子，從而減小對“第一書記”的依賴性。同時，要發展可持續性產業，盤活農村集體資金，引領農村集體經濟發展，相互幫扶、帶頭取暖，從而推動農村發展的整體性和可持續性，也為創造新經濟模式創造條件，促進產業“造血”。

（二）加強與村民良性互動，內消矛盾，完善自治體系建設

“第一書記”作為村莊治理的外來者，勢必影響著村莊治理模式，所以，“第一書記”在開展工作中，要積極轉變治理方式，將國家治理和村民自治有機統一起來，充分發掘內生性治理主體的作用，提高治理能力。“第一書記”在重視貧困村基礎設施建設和產業發展的同時，還要注重基層組織能力提升，積極培育農村基層領導干部，重塑優秀青年農村干部，培養有意留任的大學生村官。另外，還要充分調動基層人民群眾參與基層社會事務的主動性、積極性和創造性，拓展和豐富群眾自治的實踐形式。

（三）權責配套、理順關系，選優配強駐村書記

駐村“第一書記”在村莊治理中與多元主體間存在著復雜的互動關系，這就要求在政策設置和駐村書記選派上做到切實適用。首先，上級政府和選派單位在下派“第一書記”時，要針對不同性質的貧困村選派具有相應業務能力的干部，匹配權責，做到人盡其用、權責一致。其次，派出單位要嚴格挑選，選派有能力、能干實事的干部擔任駐村書記，真正關心愛護他們，為其生活和工作創造條件，在項目資源、資金上給予支持，充分發揮派出單位的后盾作用。最后，駐村“第一書記”要合理處理與鄉鎮領導和村干部間的關系，恰當用好自己所掌握的資源，積極與鄉鎮領導和村干部溝通，重視村干部治村的主體性作用，積極為村莊建設找辦法，為村民謀福利，帶領廣大貧困戶脫貧致富。

參考文獻：

[1]楊芳.駐村“第一書記”與村莊治理變革[J].學習論壇，2016，（2）：52-55.

[2]舒全峰.公共領導力供給、國家賦權與制度重構--第一書記治村的制度邏輯[J].行政科學論壇，2017，（11）：16-23.