基于國土空間用途分類的旅游用地分類探索

周定軍

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺，明確了國土空間規劃的地位和體系：國土空間規劃是我國空間類規劃的頂層設計，規劃體系包括規劃編制審批體系、實施監督體系、法律政策體系和技術標準體系。在此之下，以自然資源部主導的《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南（試行，送審稿）》（以下簡稱《分類指南》）作為技術標準體系之一已基本成型。本文基于《分類指南》，嘗試對旅游用地進行分類并與之逐一對應銜接，為解決旅游發展過程中旅游用地的若干問題以及為進一步完善全域無縫覆蓋的《分類指南》提供參考。

引言

近年來，在國家政策的鼓勵下，我國旅游業得到了快速發展。尤其是鄉村旅游這一新興產業，從最早的山莊、農莊、采摘園、拓展基地，到如今的特色民宿、田園綜合體、主題游樂園、民俗風情村、民族村寨、康養特色小鎮、休閑醫養園、鄉村運動俱樂部等個性化、多類型休閑旅游產品得到了快速發展。鄉村旅游的發展使農村出現了人、地、產、空“四位同變”的局面，即農業型勞動力向服務型勞動力轉變，鄉村集體土地向國有土地轉變，第一產業向第三產業轉變，鄉村農業生活生產空間形態向旅游景觀產業空間形態演變。鄉村旅游為鄉村帶來許多積極效應的同時，也顯露出了許多問題，如利用法律法規政策缺位偷換概念侵占農田、耕地，超出法律規定違規建設，旅游用地成片供給增加開發成本等，這些問題給鄉村旅游的良性發展帶來了較大阻力，影響了鄉村旅游業的綠色、循環可持續發展以及鄉村土地資源的可持續利用和農民的土地權益。然而，土地載體又是旅游業發展的必然因素，在我國18億畝耕地紅線保護政策下，鄉村國土資源更顯緊缺，合理、合法、高效地利用鄉村國土成為鄉村旅游開發的前提。因此，在我國構建國土空間規劃體系的新時代，探索研究旅游用地分類成為必然。

一、旅游用地的概述

（一）概念

學者們從不同角度對旅游用地概念進行了界定。有學者認為旅游用地是各級風景名勝區內的全部土地;有學者認為旅游用地是風景旅游區內自然作用與人類活動之間的復雜系統;有學者認為旅游用地是旅游資源在空間內的分布和聯接;有學者認為旅游用地是為游客提供旅游服務的一切用地。畢寶德在《土地經濟學》中對旅游用地做了較為具體的界定，“旅游用地就是旅游業用地，即在旅游地內為旅游者提供游覽、觀賞、知識、樂趣、度假、療養、娛樂、休息、探險、獵奇、考察研究等活動的土地”。

（二）特性

根據實際存在的旅游用地類型（包括創意工坊、游艇碼頭、集散中心、度假區、鄉村旅游區、濕地公園、礦山公園等）及眾多學者給出的概念可以看出，旅游用地具有多重特性。

（1）旅游用地的空間邊界模糊化。旅游用地是旅游地范圍內具體的點狀建設用地地塊，如旅游酒店、旅游博物館等，同時也可以是旅游地范圍外塊狀、片狀的非建設用地，如濕地公園、礦山公園、探險海島等。

（2）旅游用地包括建設用地、非建設用地和未利用地，其來源具有多元性。凡是能滿足旅游需求的，不管是工業用地、農業用地、生態用地、軍事用地、體育用地、宗教用地、閑置地、“四荒地”等經過必要的規劃開發建設，均可轉化為旅游用地。

（3）旅游用地包括直接或間接支撐旅游觀賞游憩活動的各類服務和基礎設施用地。它不限于療養中心、美容中心、度假村、酒店、KTV、娛樂場、休閑場所等直接旅游服務用地，還包括交通、水電、通訊等間接性的基礎設施用地。

（4）旅游用地是“多型”用地。其一，它是滿足游客旅游休閑度假探奇需求的“服務型”用地;其二，它是“盈利型”用地，有明確的商業屬于，通過招、拍、競的方式獲得;其三，它是“公益型”用地，可以通過劃撥的方式獲得，如集散中心、文化展覽館、風景監測科研用地等。

（5）旅游用地權屬的復雜性。旅游用地涉及國有土地和集體所有土地等不同類型。

（6）旅游用地是旅游資源的集合，具有較強的依賴性。它以自然生態資源和社會資源、文化資源為依托，包括原生型旅游資源、人工型旅游資源。

（7）旅游用地具有適度性。任何過度開發或破壞原生自然環境和人文環境的超強度開發，均會制約旅游業的發展。

二、旅游用地分類研究

（一）歷年來各種用地分類體系中的旅游用地

2014版《村莊規劃用地分類指南》包含旅游性質的用地有“混合式住宅用地”“村莊商業服務業設施用地”和“國有建設用地”。2017版《土地利用現狀分類》中包括旅游用地性質有“旅館用地”“娛樂用地”“其他商服用地”“公園與綠地”和“風景名勝設施用地”。2018版《風景名勝區總體規劃標準》將風景區用地分為：風景游賞用地、交通與工程用地、林地、草地、水域等十大類。而《分類指南》則設置了“農村游覽接待用地”“旅游娛樂用海”“其他特殊用地”等含有旅游屬性的用地地類，但對于其他可以旅游化的用地類沒有進行明確，諸如梯田、山川、海島、水庫、濕地等。

故此，在各種不同的用地分類體系之下，旅游用地的不同歸屬給旅游規劃的編制以及旅游用地的開發建設管理造成了極大的困擾，特別是廣大的鄉村地區。

（二）旅游用地分類與銜接

1.旅游用地分類

吳必虎將旅游用地分為商業性和公益性兩性;黃養山與王建萍將旅游用地分為3類，包括旅游服務用地、旅游基礎用地和旅游生產用地;賀倩將旅游用地分為旅游建設用地和旅游非建設用地兩大類;黃建業將旅游用地分為4個二級類，包括風景游覽用地、旅游商業用地、旅游接待用地、旅游生產用地。眾多學者從不同的角度對旅游用地進行了分類及概括，但在國土空間規劃體系新形勢下或顯不足。本文運用連續性線方法（即看待事物應統一考慮總體的和具體的、長期的和短期的、操作的和設計的、現在的和終極狀態的），從動態視角結合旅游用地的基本特性——建設用地和非建設用地，提出兩大一級類和4個二級類。

2.旅游用地與《分類指南》銜接

以旅游活動對原土地用途改變與否為出發點，借鑒《分類指南》關于地下空間用途分類的表達方式，在國土空間規劃編制中，在其代碼前增加TL字樣，代表旅游用地。

（1）不改變用途的3種情形，按原地類歸類銜接。①直接參與旅游接待、旅游消費服務的——旅游服務設施用地。②具有純粹用地屬性、間接為旅游提供支撐的——旅游基礎設施用地。③短時間內旅游行為活動并不影響用地原始屬性的——人工生態景觀用地用海和原生生態景觀資源用地用海（詳見表1）。

（2）改變用途的情形，按地面建（構）筑物實際用途歸類銜接。這類用地指由于旅游開發，導致用地原始屬性發生改變的類地，它們按地面建（構）筑物實際用途歸類管理。包括工業用地、物流倉儲用地、外事用地、文物古跡用地、特殊用地、區域基礎設施用地、采礦鹽田用地等。

三、結語

在我國構建國土空間規劃體系新形勢下，《分類指南》尚未最終確定，還存在多種可能。在《分類指南》中，雖然已經包含了旅游用地的基本功能地塊，但就具體旅游項目所涉及的用地并沒有細化歸類，沒有做出明確的安排和指導。本方案作為一個探討性方案，也未能完全覆蓋所有的旅游用地類型，故此，在實踐中逐步充實完善將成為下一個探索方向。

（作者單位：廣西北斗星測繪科技有限公司）